WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Никовская Л.И., Якимец В.Н. Публичная политика как ресурс и фактор посткризисной модернизации // Модернизация и политика в ХХI веке / Отв. ред. Ю. С. Оганисьян; Ин-т социологии РАН. - М. : Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2011. - С. 27-35

Научная статья

 

Публичная политика как ресурс и фактор посткризисной модернизации*

В условиях выхода из кризиса особенно важным становится ин­ститут обратной связи, позволяющей власти своевременно улавли­вать тенденции развития общественных процессов, производить коррекцию управленческих решений, канализировать накопившееся общественное напряжение, а населению — верить в дееспособность института представительства интересов, в наличие права и возмож­ностей влиять на принятие социально-значимых решений. Все эти вопросы в той или иной мере составляют суть феномена публичной политики. Серьезный кризис, как известно, не просто дает шанс но­вому или ранее маргинальному. Устойчивый выход из него возможен только усилиями тех субъектов, которые формируют существо ново­го этапа. Но заранее сказать, какие это будут субъекты, невозможно. Именно поэтому необходимо дать равные возможности для более широкого круга сторон, чтобы быстрее произошел поиск и переход от спада к оживлению.

Помимо этого, в последнее время в качестве приоритетного на­правления посткризисного развития была выдвинута задача проведе­ния полномасштабной модернизации страны. В своих программных статьях и выступлениях президент РФ четко формулирует страте­гические задачи по модернизации политической системы современ­ного российского общества. А это предполагает развитие демокра­тии и повышение качества представительства в органах власти, рост числа участников политического процесса и развитие политической конкуренции, усиление роли и влияния различных социальных групп,

Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках ис­следовательского проекта РГНФ № 09-03-00001а «Оценка состояния пуб­личной политики в регионах РФ: разработка и применение ЯН-индекса в со­четании с качественными методами».

241


как можно большего числа граждан в политической жизни страны, расширение их прямого участия в формировании органов власти и контроле за деятельностью ее органов.

Думается, что именно институт публичной политики выступает тем социально-политическим образованием, развитие которого поз­волит провести заявленную модернизацию на принципах демокра­тии. Публичная политика во всем многообразии своего проявления представляет собой широкий круг процессов и явлений. Она являет собой, во-первых, особое качество государственного управления, ко­торое все более ориентируется на идеи постбюрократической органи­зации, предполагающей отказ от традиционной иерархической струк­туры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслужи­вания», развитию нового государственного менеджмента, исключа­ющего жесткие вертикальные формы «господства-подчинения» (на это были нацелены все административные реформы, проводившиеся в современном мире в последнюю четверть XX в.); во-вторых, актив­ное гражданское участие и соответствующие процедуры в принятии властных решений; в-третьих, разработку с общественным участием различного рода программ для решения в обществе возникающих проблем, а также социальные технологии их реализации; в-четвертых, процесс двусторонней коммуникации разнообразных общественных групп, выстраиваемых большей частью симметрично, в диалоговом режиме. От организации публичной сферы и развитости ее ключевых институтов и механизмов в значительной мере зависит характер пуб­личной политики. Публичная сфера — это своеобразный «инноваци­онный инкубатор», позволяющий «свежей крови» новых социальных технологий

  1. оптимизировать механизм взаимодействия государства, биз­неса и гражданского общества (развить межсекторное социальное партнерство),
  2. преодолевать с целью конструктивного реформирования за­костенелость государственных институтов и
  3. подключать ресурс гражданских инициатив к формированию государственной политики и контролю за деятельностью власти.

Публичная сфера выполняет четыре важнейшие функции взаи­модействия власти и общества в формировании политики, выражаю­щей публичный интерес. Это

  1. артикуляция общественных интересов;
  2. публичный контроль деятельности власти и состояния дел в обществе, государстве, экономике и социокультурной сфере;

242


  1. влияние на формирование государственной политики;
  2. политическое просвещение граждан.

Суть третьей функции заключается в следующем:

  1. государство призвано представлять публичные интересы об­щества;
  2. другие институты, в том числе гражданские, представляют частные, групповые, корпоративные интересы (государственно-бю­рократические, партийные, социальные, конфессиональные) и пото­му не в состоянии брать на себя функции публичной власти. Там, где частные интересы обретают доминирующее влияние, политика госу­дарства не совпадает с публичной;
  3. публичная политика нуждается в государстве, а государ­ственная политика всегда претендует быть публичной. Иначе госу­дарство в глазах общества утрачивает всякую легитимность;
  4. публичные интересы выражаются в государственной поли­тике как некий усредненный вектор частных влияний.

Разработанный нами новый инструмент для количественной оценки и мониторинга состояния публичной политики в регионах Рос­сии (далее — ЯП-индекс) строится на основе показателей, характери­зующих состояние субъектов публичной сферы и степени развитости институтов и механизмов публичной политики. ЯН-индекс — состав­ной. Он строится из двух частных индексов, а именно: ЯН-индекса развитости субъектов публичной политики (оценивает развитость субъектов публичной сферы — представительная власть, исполни­тельная власть, сектор некоммерческих организаций (НКО), бизнес, партии, профсоюзы и пр.) и ЯН-индекса, характеризующего состоя­ние институциональной инфраструктуры публичной политики (ха­рактеризует степень открытости и демократичности ключевых инс­титутов и процедур, касающихся систем и каналов участия граждан в публичной политике (выборы, верховенство закона, возможности ведения экономической деятельности, гражданский контроль и пр.).

В целом задачи расширения рамок и качества социально-политиче­ского представительства интересов полноценно может осуществлять­ся и функционировать только в публичной сфере. Публичная сфера — это сфера диалога, общения, коммуникации, это сфера договора с госу­дарством по общезначимым вопросам. Как только атрибут публично­сти начинает исчезать или ощутимо уменьшаться, так сразу же на сме­ну ему идут закрытость, коррумпированность, клановость и пр. Каналы влияния на органы государственной власти монополизируются силь­нейшими группами давления, а гражданские институты оказываются не в состоянии донести свои интересы до власть имущих.

243


Основная гипотеза нашего исследования состояла в том, что чем меньше развиты институты и субъекты публичной политики (да­лее — ПП), тем больше степень социальной напряженности и конф­ликтности в регионе, недовольства эффективностью государствен­ного и муниципального управления, тем хуже показатели социаль­ного взаимодействия с основными активными группами региона и, соответственно, использования их потенциала для решения соци­ально значимых проблем регионального сообщества в условиях кри­зиса. При конструктивном выстраивании ПП граждане не только сверху должны воспринимать правильность принимаемых решений, но и быть подключены к поиску и реализации административных решений и иметь институциональные каналы для взаимного интенсив­ного обмена информацией, снятия напряжений и урегулирования конфликтных ситуаций.

В условиях преодоления кризисных явлений и перехода к сис­темной модернизации страны на принципах демократии и «укоре­нения» ее институтов очень важной является такая функция публич­ной политики, как налаживание диалога между социально значимыми субъектами общественно-политического процесса: властью, бизнесом, гражданскими организациями и самим населением, которое очень чувствительно реагирует на стремительное снижение общественно­го благосостояния. Расширение поля публичной политики может стать механизмом достижения консенсуса, т. е. общественного согла­сия между различными активными группами общества и властью по формированию и принятию той «повестки дня», которая будет спо­собствовать выходу общества из кризиса и переходу его к новому ка­чественному состоянию.

Вторым нашим предположением, которое проверялось в ходе ис­следования, было утверждение о том, что модель «управляемой де­мократии» в условиях кризиса и задач созидательной модернизации не только не оправдала себя, но и показала исчерпанность своих кон­цептуальных и технологических возможностей и низкую их эффек­тивность. Обрыв обратных связей и избыточная вертикализация системы политико-государственного управления способствуют лишь реализации модели бюрократической мобилизации, что характерно для догоняющего типа развития, экспансии административного на­чала властвования в «большую политику», нечувствительности к сигналам, идущим снизу, и, как следствие, формированию высокого уровня социальной напряженности и конфликтности, сужению спек­тра горизонтальных связей и интересов, которые только и могут быть той основой, на которой начинают складываться условия и предпо-

244


сылки формирования новых субъектов инновационного развития и посткризисного рывка. И самое главное, избыточная и жесткая вертикализация ведет к блокированию потенциала развития деловой и гражданской инициативы, что существенно тормозит развитие со­циального и человеческого капитала как в масштабах региона, так и в масштабах страны.

Третьим предположением проведенного исследования было то, что на характер и качество публичной политики в регионе существенное влияние оказывают региональные особенности социально-политиче­ских процессов, особенности политико-государственного управления, сложившаяся политическая культура и реальная заинтересованность в развитии полноценного взаимодействия субъектов гражданского общества и власти, а также взаимная настроенность использовать обо­юдный потенциал власти и гражданской и деловой инициативы.

Расчетные значения ЯН-индексов, гистограммы и «плоскостные портреты» публичной политики, полученные с помощью нашей ме­тодологии, являются информативными и очень наглядными. Ни в одной из трех проведенных фокус-групп представители трех сек­торов регионального сообщества — власти, бизнеса и НКО-сектора не опровергли полученных количественных оценок, более того, да­вая качественные интерпретации полученных результатов, они лишь подтвердили правоту и объективность представленных данных. По итогам проведенных фокус-групп было сформулировано общее мне­ние, что разработанный количественный инструментарий — ЯН-индекс — позволяет наглядно сравнивать положение дел с развити­ем публичной политики и демократизации в разных субъектах РФ и внутри того или иного региона. Более того, используя развитый инструментарий, можно наладить систему мониторинга публичной политики в исследуемых регионах, постепенно опуская его и на суб­региональный уровень.

Исходя из вышесказанного, можно выделить, по крайней мере, четыре следующих направления применения результатов измерения для развития региональной публичной политики.

1. Сопоставительный анализ оценок представителей всех трех секторов из одного и того же региона.

Такое сравнение позволяет выявить комфортные (или диском­фортные) условия деятельности и взаимодействия этих секторов в сфере публичной политики и наметить пути их улучшения. Более того, опираясь на этот сравнительный анализ, можно выстроить оп­ределенную типологию регионов. Полученные результаты исследо­вания позволили нам провести своеобразную классификацию реги-

245


онов по типу формирования и осуществления публичной политики в выбранных субъектах РФ. Так, состояние публичной политики в регионе-доноре, каким является Краснодарский край, характери­зуется существенными «разрывными» моментами. В крае, согласно полученным данным, достаточно неплохо развиты институты граж­данского общества, он занимает первое место во всей стране по ко­личеству созданных ТО С, третье место — по рейтингу продвижения механизмов межсекторного партнерства. Однако все активные акто­ры гражданского общества, прежде всего малый и средний бизнес, НКО-сектор демонстрируют значительную степень недовольства реальными условиями и возможностями для развития гражданской и деловой инициативы, что существенно влияет на уровень и мас­штабы социального напряжения и недоверия по отношению к влас­ти. Оценки состояния публичной политики в Краснодарском крае, данные представителями государственной и муниципальной власти, существенно отличаются от оценок двух других активных акторов публичного пространства, особенно от оценок НКО, и чуть меньше от оценок представителей малого и среднего бизнеса. Это говорит о том, что оценки государственных служащих в целом оказались более субъективизированы в том смысле, что их видение характера и уровня развития публичной политики, ее институтов и механиз­мов, отличающееся определенным оптимизмом, не учитывает фак­тически «проваливающиеся» оценки этого явления представителями бизнеса и НКО-сектора, особенно последнего. По сути, власть либо заблуждается в своих представлениях о реальном состоянии публич­ной сферы и ее основных акторах, либо сознательно выстраивает «по­темкинские деревни» (см. рис. 1).

Рис.1

Сводный ЯН-индекс публичной политики, Краснодар, 2009

;лужба (44)

^Бизнес(59)

НКО (57)                                                                                     |

11------------------------- 1------------------------ i------------------------ .------------------------ 1'

246


Показательными в этом отношении оказались качественные ин­терпретации результатов исследования экспертами, представляющи­ми три целевые группы — НКО, бизнес и государственную и муници­пальную власть и принимавшими участие в фокус-группах и глубин­ных интервью. Представители НКО-сектора подтвердили, что органы региональной и местной власти не создают достаточных условий для развития общественной инициативы в рамках объединений. «Роль общественных организаций в современной России не просто очень слабая в силу неразвитости институтов гражданского общества, она скорее номинальная, так как местная власть не воспринимает их как своего партнера» (эксперт, целевая группа — НКО). «НКО края в последние го­ды занимают в крае маргинальное положение. Они не являются партне­ром ни для местной, ни для региональной власти» (эксперт, целевая груп­па — НКО). «Три года назад при главе администрации и в муниципаль­ных образованиях края были созданы Общественные палаты. Однако за три года они ни разу не собирались. Закон не работает. И губернатор края, и главы муниципальных образований не выполняют собственные законы» (эксперт, целевая группа — НКО). «Да, финансирование обще­ственных организаций осуществляется. Да, разрабатываются целевые программы. Но куда уходят эти деньги? Только на проведение праздни­ков, чествование ветеранов, культурные мероприятия. И все. По сути, финансируются только ветеранские организации и организации инва­лидов, деятельность которых не может повредить политической воле губернатора» (эксперт, целевая группа — НКО). Эксперты целевых групп НКО и бизнеса фиксировали проблему отсутствия у региональ­ной и местной властной элиты установки на взаимодействие с населе­нием, создание институтов (каналов, площадок, процедур, устойчивых практик), направленных на организацию общественного диалога. Как показывает практика, значительная часть муниципальных и региональ­ных служащих не понимают особенностей работы с различными катего­риями населения в принципиально новых условиях, не могут и не хотят относиться к населению как к равноценным партнерам. Здесь эксперт­ное сообщество, в частности представители группы НКО и бизнеса, еди­нодушно отмечают, что «внутренняя организация деятельности органов местного самоуправления и администрации края оставляют желать лучшего» (эксперты, целевая группа — НКО и бизнеса).

Оценка состояния публичной политики в регионе-реципиенте, ка­ким является Курская область, как ни странно, оказалась намного лучше. Видимо, учтя свои незначительные материальные и финансовые ресур­сы (Курская область занимает примерно 9-е место по уровню ВВП сре­ди 18 субъектов РФ ЦФО), власть региона делает все возможное, чтобы активизировать и реально использовать потенциал деловой и граждан-

247


ской инициативы, снизить уровень и масштабы социального напряже­ния, выстроить такие каналы социально-политической коммуникации, которые в непростые кризисные времена позволят повысить уровень доверия власти и привлекательности области для граждан. Представи­тели НКО-сообщества и бизнеса в целом демонстрируют позитивный настрой в плане своей реализации в публичном пространстве. Предста­вители власти осознают характер основных проблем области, который связан с ограниченностью ресурсов, и стараются сделать все, чтобы, с одной стороны, не допустить провалов в социальной и экономиче­ской политике, роста социальной напряженности, не потерять управля­емость регионом, а с другой, весьма тонко и аккуратно формируют инф­раструктуру публичной политики, стараясь максимально использовать его конструктивный потенциал (см. рис. 2). Представители НКО-сооб­щества и бизнеса демонстрируют позитивный настрой в плане своей реализации в публичном пространстве: «В регионе существует доволь­но значительное число общественных организаций, достаточно громко заявляют о себе представители региональных партийных отделений. Средства массовой информации постоянно поднимают вопросы, касаю­щиеся реакции населения на те или иные нормативные акты, принятые в регионе, или проблемы, связанные с просчетами в осуществлении реги­ональной административной политики. Работает интернет-канал об­ратной связи с населением администрации г. Курска. Довольно успешно действует Общественная палата курской области, а в текущем году ее представитель стал членом Общественной палаты Российской Федера­ции. Постоянно проводятся круглые столы по актуальным проблемам развития региона, в которых задействованы представители научной общественности, бизнесмены и управленцы. Представители обществен­ности постоянно принимают участие в слушаниях по принятию планов развития региона и его центра» (эксперт, группа — НКО).

Рис.2

Сводный ЯН- Индекс публичной политики, Курская обл., 20Q9

248


В целом можно говорить о том, что деловые и гражданские кру­ги положительно оценивают характер их взаимодействия с властью в регионе: «В Курской области в целом создаются благоприятные ус­ловия для осуществления конструктивного взаимодействия власти, НКО и бизнеса. Специальное подразделение администрации области постоянно поддерживает контакты с общественными организация­ми. С 2006 года существует Общественная палата Курской области. На сайте администрации города обозначены ведущие общественные организации г. Курска. Второй год подряд администрация области проводит конкурс грантов на поддержку социально значимых проек­тов, осуществляемых общественными организациями, в том числе и на проведение полевых социологических исследований. Администрация активно сотрудничает с РГНФ, поддерживая региональных ученых. Значимую поддержку получают общественные организации, отста­ивающие права социально незащищенных граждан (ветеранов, инва­лидов и др.), последовательно осуществляется молодежная политика, постоянный контакт проявляется с представителями организаций предпринимателей и т. д. На организации не оказывается никакого силового давления» (эксперт, группа — НКО). Как видно из таблицы, менее комфортно в поле публичной политики чувствуют себя пред­ставители власти: «После губернатора А. Н. Руцкого область разви­вается без потрясений, без скандалов, без серьезных провалов, разви­вается, но медленно-медленно. Управленцы исходят из принципа "как бы чего не вышло..."» (эксперт, группа бизнеса). Представители власти осознают характер основных проблем области, связанных с ограни­ченностью ресурсов, и стараются сделать все, чтобы, с одной сторо­ны, не допустить провалов в социальной и экономической политике, роста социальной напряженности, не потерять управляемость реги­оном, а с другой, весьма тонко и аккуратно формируют инфраструк­туру публичной политики, стараясь максимально использовать его конструктивный потенциал: «В регионе довольно высок рейтинг гу­бернатора, вместе с тем очень низок рейтинг региональных предста­вительств партий. Значительное число проблем, касающихся сферы ЖКХ, занятости, уровня заработной платы, невысокие темпы их ре­шения не способствуют повышению доверия граждан региона [к влас­ти}. О солидарности регионального сообщества говорить можно лишь с большим количеством оговорок, хотя люди довольно хорошо знают друг друга на разных уровнях организации местного сообщества. Про-тестный потенциал в регионе довольно высокий, но носит латентный характер. Но социального напряжения в области как такового люди не испытывают. Полагаю, отчасти проблема состоит в том, что

249


многие проблемы не решаемы на уровне нашего региона, являющегося дотационным, и это многие понимают. И те, кто является социально активным, зачастую этот регион покидают. О высокой степени мо­нополизации публичного пространства говорить не приходится. Мо­нополизма режима не проявляется, климат заинтересованности не очень благоприятный, но не самый плохой, нормативно-правовая база постепенно формируется. Институты есть. Ресурсов крайне мало. Поддерживаемых идей немного. Информационное сообщение в режиме онлайн фактически отсутствует, компетентность представителей гражданского общества невысока; бюрократизма системы госуправ­ления в регионе хватает, но о полной закрытости системы власти говорить не приходится, однако каналы внешней коммуникации раз­виты недостаточно. Навыков и технологий взаимодействия явно не хватает, но с этим сейчас ведется работа» (глубинное интервью с экспертом, НКО-группа).

Самым неожиданным результатом для нас стало существенное снижение, по сравнению с началом нулевых годов, оценок состояния публичной политики в Иркутске — регионе, который выступал пи­онером в продвижении гражданских инициатив и механизмов пуб­личной политики. Оценки состояния публичной политики оказались консолидированно низкими у всех трех субъектов регионального со­общества и опустились в нижний — неблагоприятный — квадрант в двухмерном пространстве визуализации оценок состояния ПП, тог­да как несколько лет назад они были в верхнем — благоприятном — квадранте (см. рис. 3). Пример Иркутской области показателен, так как он ярко отразил все издержки непродуманных действий в отноше­нии гражданской инициативы на федеральном уровне. Вступившие в силу поправки к Бюджетному кодексу России в принципе не запре­тили финансирование деятельности некоммерческих организаций из бюджетов разных уровней, а лишь исключили понятие «грант» из бюджетов уровня субъектов РФ и муниципалитетов. Многие органы исполнительной власти и местного самоуправления в других регио­нах, которые ранее практиковали выдачу грантов НКО, пересмотрели систему поддержки социально полезной деятельности некоммерче­ских организаций из своих бюджетов. Однако на территории Иркут­ской области структуры, ответственные за взаимодействие с граждан­ским обществом, не смогли найти достойный выход из сложившейся ситуации. Можно с уверенностью сказать, что система государствен­ной поддержки социально полезной деятельности институтов граж­данского общества в Иркутской области продемонстрировала свою неустойчивость. Вот лишь несколько показательных высказываний

250


участников фокус-группы в Иркутске: «Сворачиваются партнерские отношения — ликвидирована деятельность губернского собрания об­щественности, власть выдавливает НКО-сектор на обочину публич­ной политики, назначает те организации, с которыми начинает ра­ботать... Очень сильно развита вертикаль власти, она закрыта и не заинтересована в партнерстве... НКО перестали доверять власти, но еще очень сильно верят в свой потенциал» (глубинное интервью, эк­сперт НКО-сообщества). Бизнес объясняет низкие оценки деятель­ности государственной власти трудностями кризисного времени, от­сутствием реальной помощи с ее стороны и, соответственно, низким доверием: «Власть давит и устрашает, а бизнес в ответ не подчиня­ется законам, уходит от непомерных налогов в вынужденную корруп­цию... Власти пора прекратить нам мешать, не давить, на практике демонстрировать, что малый и средний бизнес — движущая сила эко­номики и выхода из кризиса. Если реально нас поддержать, мы созда­дим рабочие места, снизим тем самым безработицу и поднимем бла­госостояние людей... Надо просто наладить диалог! Но ведь нет заин­тересованности со стороны власти!» (глубинное интервью, эксперт бизнес-группы). Представители власти, со своей стороны, объясняли положение дел проблемами сохранения управляемости в регионе, от­мечали фактор частой сменяемости губернаторов за последние годы и пробелы в развитии нормативно-правовой базы взаимодействия между основными секторами регионального сообществ.

Рис.3

Сводный ЯН-индекс публичной политики, Иркутская обл., 2009

^

Хосслужба (79) НКО (39)

Зизнес (40)

"-1

'----- 1---------------------------------- 1--------------------------------------------------------------------- 1---------------------------------- 1-- '

0.3                                                               0.4                                                                0.5                                                                0.6                                                                0.7

ЯН-индекс состояния институтов и механизмов публичной политики

Обобщая результаты количественных и качественных исследо­ваний состояния публичной политики в Иркутской области, мож­но сказать, что значительно снизились возможности системы под-

251


держки социально полезной деятельности НКО из областного бюд­жета. В условиях кризиса сокращается общий объем социального инвестирования за счет смены акторов в поле бизнес-деятельности. Прослеживается профессиональная неготовность власти, бизнеса и гражданского общества активно осваивать и развивать формы со­циального партнерства, обеспечивающего объединение ресурсов всех участников, прозрачность и открытость их действий. Пример «паде­ния» уровня и качества ПП в Иркутской области показателен в том смысле, что дает возможность продемонстрировать, что в условиях кризиса и обострения финансово-экономической ситуации государ­ство в одиночку, за счет только бюрократической мобилизации, не в состоянии решить весь комплекс проблем поддержания социаль­ного благополучия и реализации на приемлемом уровне социальной политики, полноценного воспроизводства социального и человече­ского капитала. Практически все участники фокус-группы и глубин­ных интервью констатировали, что сформировавшееся в последние годы отставание Иркутской области по темпам экономического и социального роста связано не с отсутствием потенциала роста, а с его нереализованностью.

2. Сопоставительный анализ оценок представителей всех трех секторов как из одного региона, так и изразных по параметрам оценки субъектов и институтов ПП.

Так, исходя из характера оценок респондентов всех трех групп — бизнеса, НКО и власти Краснодарского края, — мы наблюдаем опреде­ленную дихотомию. Представители групп НКО и бизнеса в большей степени связывают проблемы своего участия в принятии социально значимых решений и формировании региональной политики с от­сутствием необходимых условий для их развития на региональном и местном уровнях. Представители группы органов региональной власти и местного самоуправления (МСУ), напротив, склонны по­лагать, что все необходимые условия для этого создаются. Проблема заключается в самом населении, которое не воспринимает себя в ка­честве активного субъекта ПП, демонстрируя полную индифферент­ность по отношению к происходящим на региональном и локальном уровне процессам. В результатах интерпретаций целевыми группами от НКО-сектора и бизнеса ясно просматривается феномен «субъек-тивизации» оценок представителей государственной и муниципаль­ной власти, должное они принимают за действительное, отрываясь от объективного восприятия состояния публичной политики в регионе.

В Курской области мы видим в целом равнозначные оценки всех трех активных групп взаимодействия, что говорит о «центриро-

252


ванном» характер проявления публичной политики в области. Власть не отрывается в своих ожиданиях и притязаниях от основ­ных носителей деловой и гражданской инициативы, а те, в общем, чувствуют климат заинтересованности и поддержки: ссорится ник­то не хочет, все силы стремятся к определенному балансу. И эта ре­гиональная солидарность ярче всего проявляется в сравнении с со­седним, более богатым регионом ЦФО — Белгородской областью: «В нашем регионе граждане проявляют свои позиции гораздо свобод­ней, чем в ближнем регионе. Строгая вертикаль власти в регионе так не ощутима, как у близкого соседа. Уровень демократизма власти в нашем регионе гораздо выше, чем в соседней области. Полагаю, что наши граждане более "самодостаточны". Что касается активистов-общественников, то они зачастую ориентируются на поддержку не только региональной власти, но и на поддержку извне (Москвы, других субъектов РФ) (глубинное интервью с экспертом НКО).

3. Сравнение оценок, данных представителями одного сектора (например, бизнесменами) в разных регионах.

Так, если посмотреть на оценки состояния публичной политики, данные представителями бизнеса во всех трех регионах, хуже всего оказывается ситуация в Иркутской области. Это говорит о том, что условия для развития малого и среднего бизнеса в ней неблагопри­ятны, бизнес не имеет возможности влиять на принятие социально значимых решений и вообще быть услышанным. Вот две характер­ные позиции, которые были зафиксированы в ответах фокус-группы: «На сегодняшний день неблагоприятны условия для любого бизнеса, поддержки от руководства области никакой. Если брать состояние бизнеса до сегодняшнего кризиса, то конечно же его можно было бы назвать цивилизованным и развивающимся. Сегодня же царит хаос, паника, неразбериха как среди руководителей крупных, средних и ма­лых предприятий, так и среди населения. Политические партии и ор­ганы власти лоббируют определенные направления бизнеса в своих интересах, так всегда и было». «Высокий уровень коррумпированно­сти и ряд многих других препятствий для развития бизнеса делает его малоэффективным для развития Иркутской области». Предста­витель среднего бизнеса в глубинном интервью дает очень жесткую оценку перспективам развития бизнеса в области: «Учитывая, что Иркутская область осталась единственной по России территорией, на которой возможен прирост добычи сырья, становится понятным, что большинство населения здесь просто обречено на обнищание, если ничего не менять. Как показывает мировая история, это закономерно для "сырьевых" регионов. Из года в год все крепче рука Москвы в Иркут-

253


ске. Сюда же обращены стратегические интересы Китая. Например, большинство объектов коммерческой недвижимости в центре куплено московскими компаниями и китайскими коммерсантами. Центр объ­являет о поддержке малого и среднего бизнеса, но эффективного ме­ханизма проталкивания денег в этот бизнес нет. Кроме того, благода­ря отсутствию определенной федеральной политики и государствен­но-правового контроля сверху решения центра гасятся на местах, и мелкий и средний бизнес продолжают "доить" в своих интересах. И получается, что руководители вынуждены возвращаться к старым "теневым" схемам. Поэтому перспектив у государственной политики современного нэпа нет. Нет и перспектив для бизнеса в Иркутской об­ласти, кроме сырьевого».

4.     Создание системы мониторинга публичной политики.

Ежегодное проведение опросов и расчет индексов создадут базу системы мониторинга для определения трендов развития региональ­ной публичной политики. Мониторинг ПП в регионе позволит опре­делять, в каком направлении происходит развитие институтов и ме­ханизмов публичной политики, как чувствуют себя в ее поле все ос­новные субъекты. Характер полученных оценок, подкрепленный ка­чественными интерпретациями, может служить основой для оценки эффективности деятельности органов региональной и муниципаль­ной власти, с одной стороны, и институтов гражданского общества, с другой. Результаты проведенного в 2009 г. исследования позволяют констатировать, что в Краснодарском крае и Иркутской области по­тенциал публичной политики, ее основных субъектов и институтов является невысоким: не идет его системное накопление, существуют проблемы в его сохранении, а также в поиске ресурсов для развития. Курская область демонстрирует гораздо более высокий уровень по­тенциала публичной политики, но системная модернизация ставит перед ее руководством и гражданским обществом все более высокие задачи.

Суммируя, можно сказать, что проведенное исследование в целом продемонстрировало ряд закономерностей в развитии процессов пуб­личной политики: во-первых, там, где регионы получают существен­ную подпитку со стороны федерального центра (как в случае с Крас­нодарским краем, который активно реализует ФЦП «Сочи-2014»), или крупных бизнесов, штабы которых располагаются в Москве, там они в большей степени ориентируются на интересы верхних этажей политико-государственной системы, часто превращая управление ре­гионом в аналог иерархично и жестко выстроенной модели крупной корпорации. И наоборот, чем более дотационен и, соответственно, со-

254


циально уязвим регион, тем более взвешенно и партнерски его власти стремятся выстраивать отношения с основными акторами публично­го пространства, апеллируя к их деловой и гражданской активности. Во-вторых, степень развитости субъектов, институтов и механизмов публичной политики на региональном уровне во многом зависит от комбинации факторов регионального характер — качества государ­ственного и муниципального управления, стабильности и культуры кадрового корпуса управленцев (так, например, частая смена губерна­торов в Иркутской области, нестабильность управленческих команд привела к существенным откатам в развитии институциональной базы публичной политики, наработанной в 1990-е и нулевые годы), особенностей развития культуры взаимодействия гражданского об­щества и власти, наконец, личной политической воли тех лидеров, которые возглавляют основные статусные позиции в регионе — гу­бернаторов, руководителей законодательных собраний, Обществен­ных палат, институтов гражданского общества и бизнеса.

Таким образом, исследование позволило типологизировать ре­гионы по характеру и качеству реализации принципов публичной политики — Краснодарский край, регион-донор, характеризуется «разрывным» типом взаимоотношений между основными акторами поля публичной политики — бизнесом, НКО-сектором и властью, где самые низкие оценки показал прежде всего НКО-сектор, близ­кие к его оценкам — бизнес, а самые высокие — представители влас­ти. Такие отношения, как показали результаты опроса фокус-груп­пы, характеризуются высокой степенью латентной социальной на­пряженности, конфликтности и недовольства. «Центрированным» по типу реализации публичной политики оказался регион-реци­пиент — Курская область, где власть учитывает свои материальные и финансовые ресурсы и не отрывается в свих ожиданиях и притя­заниях от основных носителей деловой и гражданской инициативы, а те, в общем, чувствуют климат заинтересованности и поддержки: ссорится никто не хочет, все силы стремятся к определенному балан­су и взаимовыгодному позиционному обмену. «Консолидированно низким» по типу оценок формирования и реализации публичной политики оказалась Иркутская область, которая существенно «провалилась» по потенциалу публичной политики по сравнению с 1990-ми и нулевыми годами, когда она была в числе тех продви­нутых регионов, где создавались и пилотировались многие, сегодня успешно работающие в стране механизмы и технологии межсектор­ного партнерства и открытого, публичного взаимодействия власти и общества.

255


В целом на общий уровень и характер развития институтов, ме­ханизмов и субъектов публичной политики в регионах, безусловно, влияют все системные пороки модели «управляемой демократии», креативный потенциал которой в условиях кризиса фактически ока­зался исчерпан. Переход к реализации целей и задач системной мо­дернизации требует существенного пересмотра принципов организа­ции публичной политики как на федеральном, так и на региональном уровне.

Подтвердилось наше предположение о том, что чем ниже качест­во и характер осуществления принципов публичной политики в ре­гионе, тем выше недовольство такими дисфункциональными явле­ниями, как коррупция, неэффективность деятельности институтов и технологий диалога между властью и обществом, высокая степень недоверия и потенциал недовольства и социальной напряженности, негативное отношение к действиям власти, низкий уровень доверия и взаимопонимания между всеми основными акторами публичной сфе­ры, что сказывается на состоянии социального и человеческого капи­тала региона.

В отношении субъектных характеристик публичной политики практически все три группы всех регионов указали на слабость и неэффективность деятельности профсоюзов. В условиях острого кризиса «официальные» профсоюзы, входящие в ФНПР, оказались в большинстве случаев недееспособны, а альтернативные — крайне малочисленны и в силу этого слабы. Наемные работники перед уг­розой увольнений или неоправданных сокращений заработной пла­ты чувствуют себя экономически и политически незащищенными, а предприниматели и шире — работодатели — свою безнаказанность и монополизм. Профсоюзов как будто нет! Как никогда сегодня нуж­ны действенные профсоюзы, которые возьмут на себя заботу о соб­людении законных прав и интересов наемных работников и проявят способность организовывать — в случае необходимости — коллектив­ные солидарные действия по защите прав простых людей труда. Как показывают наши исследования, практически все активные группы региональных сообществ в той или иной мере отказывают профсою­зам в праве считаться самостоятельной силой, способной отстаивать и выражать интересы наемных работников. К сожалению, независи­мость профсоюзов в общественном сознании россиян ставится под большое сомнение. Результаты многих исследований показывают, что большинство россиян воспринимают профсоюзные организации как зависимую структуру, либо слишком слабую для того, чтобы добить­ся от правительства и работодателей необходимого решения, либо

256


лишь имитирующую оппозиционность. Даже тогда когда профсоюзы громко заявляют о своем несогласии с правительством, они все равно выглядят в глазах населения «приводными ремнями», которые начи­нают действовать только тогда, когда это нужно правящим группам.

Низким качеством субъектности — согласно оценкам всех трех групп — характеризуется и местное самоуправление. И за этим фактом стоят серьезные политические процессы: в ходе длительно­го реформирования демократический потенциал институтов МСУ постепенно выхолащивался. В значительной мере муниципальная реформа, как и вся российская политика в сфере местного самоуп­равления, отражает общеполитические тенденции в стране. После того как выборы в России перестали быть конкурентными, было бы наивным ожидать расцвета автономного и демократического местно­го самоуправления. Более того, муниципальная политика оказалась заложником «управляемой демократии». Каждый шаг на пути к кон­центрации власти провоцировал дальнейшие «наезды» на местное самоуправление. Очень показательны в этом отношении предприни­маемые время от времени в крупных городах попытки отказаться от местного самоуправления вообще и от выборов градоначальников, в частности, заменив их государственным управлением, которое осу­ществляется губернаторами. Так или иначе, на сегодняшний день не существует почти никаких гарантий против полной ликвидации мест­ного самоуправления или его низведения до политически и экономи­чески ничтожного уровня.

Обобщая, можно сказать, что сложившийся моноцентричный ре­жим привел к снижению роли публичной сферы и политики в совре­менном политическом процессе как на федеральном уровне, так и на региональном. Как показали исследования, продолжает сохранять­ся система принятия политических и социально значимых решений в «режиме консультаций» и «приводных ремней» при активном кон­троле со стороны государственно-административных структур. Но подобная практика конструирования публичной политики ведет к усилению бюрократического корпоративизма. Традиционное чи­новничество не готово к постоянному диалогу с партнерами, которые пытаются войти в круг общественных консультаций. Формирование государственной политики оно по-прежнему рассматривает как со­ставную часть своих прерогатив. Участие внешних сил восприни­мается как покушение на суверенную территорию исполнительной власти. Существующая система принятия решений демонстрирует устойчивую склонность превращать «режим консультаций» в деко­рацию традиционно бюрократической политики. Поэтому «режим

257


консультаций» работает в той мере, в какой высшая политико-го­сударственная власть заинтересована оказывать политическое дав­ление на участников, принуждая их к лояльности и сотрудничеству. Многие перспективные общественные организации и структуры, не обладая надежными каналами представительства интересов и поли­тическими связями, оказываются вне сферы «парадигмы согласова­ния», которая пока все больше функционирует в духе бюрократиче-ски-элитисткого корпоративизма.

А между тем новые вызовы общественного развития, обусловлен­ные задачами перехода к системной модернизации, нацеливающей на формирование национальной инновационной системы, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с экспертизой и консалтингом по публичной политике, поскольку только послед­няя позволяет «свежей крови» социальных инноваций взломать стагнирующий механизм «управляемой демократии». Отсюда появ­ляется потребность в поддержке со стороны гражданского общества центров публичной политики, связанных с различными граждан­скими и деловыми инициативами. В этом, видимо, кроется глубин­ный настрой государства поддерживать тот формат взаимодействия с гражданскими структурами, который в последнее время оформился в виде общественных обсуждений программных статей и обращений президента РФ (пример публичной дискуссии вокруг его статьи «Россия, вперед», подготовки последнего Послания Федеральному собранию РФ). Иными словами, тот вариант стабильности и поряд­ка, который вначале нынешнего десятилетия отвел Россию от края пропасти и минимизировал угрозы безопасности для государства и общества, сегодня показал невысокий запас прочности и, особен­но, развития, поскольку Путин так и не решил проблему российской бюрократии и ее экспансии в «большую политику». Именно поэтому политическая и экономическая стабилизация как безусловные и оче­видные достижения путинской политики, сняв остроту проблемы безвластия и анархии, вернули мощь и уверенность бюрократиче­скому классу в России, который в турбулентно развивающейся кри­зисной ситуации оказывается все более неэффективным, поскольку контролируемая сверху бюрократия и не может быть иной, кроме как традиционной, служащей не делу и закону, а лицам, преследующим свои собственные интересы. Сформировавшаяся «партия порядка» лишила себя «защиты от дурака» — политическая жизнь перестала своевременно получать подпитку снизу. Роль оппозиции была за­ранее сведена к нулю. Стала плохо выполняться функция предста­вительства интересов. Узкий политический класс замкнулся сам на

258


себя и «закапсулировался». Поэтому симптомы кризисного развития не привели к усилению голоса конструктивной политической оппо­зиции и к политической публичной дискуссии. Нарастающее соци­ально-политическое напряжение не канализировалось. В кризисные и штормовые 1990-е гг. ситуацию вытянул стихийно формирующий­ся вопреки всем обстоятельствам малый бизнес (люди становились «челноками», создавали малые предприятия и пр.) и некоммерче­ский сектор, который решал проблемы самозанятости и микрокреди­тования. (Коррупция и криминалитет их прижимали, но они были не системны.) Сегодня малое предпринимательство и НКО-сектор фактически блокировано административным прессом и коррупцией, которая стала системной, поскольку она не «портит» государствен­ный механизм, а сама стала этим механизмом.

Но сегодня проблема стоит глубже — без расширения качества и системности публичной политики невозможно вести речь о пере­ходе к модернизации, а тем более к инновационному типу развития российского общества. Мировой опыт показал, что развитие иннова­ций и национальной инновационной системы требуют «диверсифи­кации» вертикали управления в сторону расширения действия прин­ципов конкурентности, плюрализма, открытости, диалога, т. е. тех принципов, на которых основывает свою деятельность гражданское общество. Способность органов власти, бизнеса и гражданских ини­циатив к партнерству и консолидации во имя внедрения и стимули­рования инноваций — один из важнейших критериев постиндустри­альной цивилизации, главный ресурс преодоления технологической от­сталости.

Связующим фактором между системной модернизацией и инно­вационным типом развития, с одной стороны, и состоянием граждан­ского общества, с другой, является «социальный капитал». По мне­нию специалистов, экономический капитал находится на банковских счетах, человеческий капитал — в головах людей, социальный же капи­тал присущ структуре человеческих отношений. Он включает в себя горизонтальные связи между людьми, социальные сети и соответ­ствующие нормы, которые воздействуют на продуктивность и бла­госостояние различных сегментов сообщества. Последние серьезные исследования (Р. Патнэма, например) показали существенную связь социального капитала с наличием гражданского общества. Исследуя взаимозависимость культуры и экономического благосостояния раз­личных сообществ, ученые пришли к выводу, что материальное бла­госостояние не является причиной развития социального капитала, но, наоборот, экономический рост происходит в тех странах, где име-

259


ется развитая гражданственность. Почему? Распространенность многообразных локальных сетей и высокая степень доверия внутри них способствует быстрому и эффективному принятию коллектив­ных решений и стимулирует результативные совместные действия. Социальный капитал «есть определенный потенциал общества или его части, возникающий как результат доверия между его членами» (ф. Фукуяма), т. е. этот вид капитала представляет собой форму материализованного доверия. Связь между родственными по инте­ресам группами общества, административными структурами и ли­дерами бизнеса, бизнесом и профсоюзами является необходимой со­циальной платформой для создания правил взаимодействия, а также процедур контроля над их выполнением. Взлет экономики Японии и других «азиатских тигров» не в последнюю очередь связан с тра­диционно высоким доверием граждан друг к другу и к институтам власти. Дефицит доверия часто восполняется жесткими властными вертикалями и планированием, которые в условиях кризиса сущест­венно сокращают потенциал социального капитала. Что касается Рос­сии, то, согласно данным многочисленных социологических опросов, в обществе присутствует тотальный кризис доверия, что свидетель­ствует о полном разрыве связей между властью и обществом, высокой степени отчуждения общества от власти, и превращения последней в самодостаточную, закрытую систему, управленческая деятельность которой давно лишилась эффективности.

В принципе речь надо вести о создании условий для социальной инновации, т. е. новых форм и технологий общественной жизнеде­ятельности, которые способствовали бы социальной оптимизации общества и повышению качества жизни большинства людей. Поэто­му представляется важным сделать так, чтобы в России как можно быстрее возникла полноценная среда, позволяющая реализовать эту функцию гражданского общества. Такая среда включает в себя науку (которая сейчас в контексте гражданского общества, как правило, во­обще не упоминается), экспертную среду (которая без науки сущест­вовать не может), собственно НКО и такой важнейший институт, как независимые и квалифицированные средства массовой информации. Множественность политических лидеров и институтов гражданского общества — страховка от опасностей авторитаризма и тоталитариз­ма, преследующих, как тень, едва ли не любую крупную демократию и всегда возникающих перед глазами в периоды преодоления кризи­сов либо затяжных трудностей. Попросту говоря, ситуация требует срочного разворота к широкому общественному диалогу, декомпрес­сии политического режима. Требуется возврат к реальной демократии,

260


т. е. процессу постепенного «размораживания политических процес­сов и гражданских инициатив, свернутых отчасти в годы правления В. Путина». Обществу необходимо вернуть веру в работоспособность политических механизмов воздействия на реальную власть, на про­цесс принятия социально значимых решений, а значит, и в разделе­ние ответственности за свое будущее между обществом и властью. Большая гибкость и социальная эластичность создаваемой системы делает общественную среду менее напряженной, вовремя разряжает скопившуюся деструктивную энергию, канализирует недовольство. А самое главное — дает возможность пробиться новым росткам и трендам.

Углубление системного кризиса с незавершенным реформирова­нием социальной сферы, ЖКХ, системы образования, здравоохране­ния и прочего со всей остротой ставит проблему поиска того опти­мума, при котором взаимодействие общества, бизнеса и власти сохра­няло бы свой позитивный потенциал и не вытесняло граждан и их организации в поле противостояния власти. Иначе формы улично­го, прямого, часто ультимативного проявления гражданской позиции могут перерасти в гражданское неповиновение. Последние проте-стные выступления населения против непопулярных антикризсных мер правительства, стихийно возникающие в регионах институты гражданской (общественной) экспертизы как реакция обществен­ности на непродуманные и малоэффективные действия власти гово­рят о серьезных проблемах в поиске этого оптимума.

Серьезный кризис не просто дает шанс новому или ранее марги­нальному. Устойчивый выход из него возможен только усилиями тех субъектов, которые формируют существо нового этапа. Но заранее сказать, какие это будут субъекты, невозможно. Придавая системные свойства публичной политике, мы будем способствовать формирова­нию благоприятных условий для посткризисной модернизации. По­пытка жестко защитить механизмы вчерашнего роста способна лишь усугубить проблемы, поскольку предпосылки для такого роста уже исчерпаны.

Создание новых независимых индикаторов оценки социально-по­литического развития регионов (речь идет о представленном здесь ЯН-индексе) позволит существенно дополнить стандартный набор инструментов для оценки состояния государственного управления и развития региональной публичной политики в направлении повы­шения их позитивного потенциала.

261

 



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.