WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 29 |

Методики распределения финансовой помощи междубюджетами нижестоящих уровней могут совмещать в себе критерии фактических инормативных показателей, используя, например, данные о фактических налоговыхдоходах субнационального бюджета и нормативных расходах. При этом национальныевласти могут установить критерий достаточности собственных средств на покрытиенеобходимых расходных потребностей и выделять финансовую помощь, исходя не изабсолютного значения разрыва между расходными и доходными показателямирегиональных бюджетов, а основываясь на некоторой предельной величине данногоразрыва (например, по отношению к региональным нормативным расходам), котораяподлежит дотированию с помощью трансфертов. Похожим образом поступают вВеликобритании, где с помощью налоговых трансфертов (т.е. передачи местнымвластям прав по повышению ставок налогов, доходы от которых зачисляются вместные бюджеты) покрывают разрыв между доходами и необходимыми расходамиместных бюджетов только до определенной величины (такой порядок носит названиеcapping)35.

Вторым классом моделей распределениявыравнивающих трансфертов являются модели выделения финансовой помощи с цельюприведения региональных фискальных показателей в соответствие со средними илинормативными показателями, т.е. в зависимости от соотношения налоговогопотенциала властей –получателей финансовой помощи со средним по стране (стандартным) показателемналогового потенциала36.

Использование такой схемы может стимулироватьрегионы к повышению величины гранта через увеличение уровня налоговых ставок,что обуславливает наличие стимулов к завышению бюджетных расходов у регионов свысокими значениями налоговой базы. В частности, Oates (1977) отмечает, что применениетакой схемы подразумевает, что при отсутствии гранта субнациональные властисклонны к занижению уровня собственных бюджетных расходов, а King (1973) утверждает, что такая схемавыравнивания приводит к увеличению межрегиональной дифференциации уровнябюджетных расходов.

По этой причине описанная схема межбюджетноговыравнивания не находит широкого применения, однако в качестве примера можнопривести канадскую систему распределения средств в рамках программывыравнивающих трансфертов (Equalizationpayments). В рамках этой программы безусловнаянецелевая финансовая помощь из федерального бюджета распределяется всоответствии с отклонением налогового потенциала территории, оцененного исходяиз применения стандартных налоговых ставок, от средней величины налоговогопотенциала, рассчитанной на основании среднего значения налоговой базы истандартных налоговых ставок37.

Также возможно выделение трансферта взависимости от соотношения расходных показателей: например, соотношениянормативной потребности субнациональных бюджетов в осуществлении расходов ифактических субнациональных бюджетных расходов. В данном случае трансфертпредставляет собой сумму средств, эквивалентную дополнительным расходам,которые необходимо осуществить в регионе по сравнению со средним по странеуровнем для достижения среднего уровня предоставления общественных благ. Такаясистема распределения финансовой помощи может применяться в государствах снизкой степенью межтерриториальной дифференциации налоговой базы, а также, еслицелью трансферта является предоставление финансирования для осуществленияопределенных видов расходов, без принятия во внимание наличие и размер доходныхисточников. Основным недостатком данной схемы является отсутствие учетаналоговых усилий субнациональных властей. Так, целевые гранты субнациональнымбюджетам на развитие транспорта в Италии распределяются на основании отклоненийсоответствующих затрат на производство данного вида общественных благ отсреднего (стандартного значения)38.

Помимо схем межбюджетного выравнивания,описанных выше, возможны также различные комбинации из перечисленных вариантов,направленные на устранение тех или иных недостатков приведенных схем.Рассмотрим несколько схем, которые первоначально были предложены втеоретических работах как варианты выравнивания, ведущие к достижению наиболееэффективного результата.

Схема Криппса-Годли39. Приприменении данной модели распределения средств между субнациональными бюджетамиобъем гранта рассчитывается как разница между необходимыми расходами данногобюджета и его фактическими доходами с поправкой на отклонение фактическойналоговой ставки в регионах от стандартного значения. При этом степень учетаразницы между фактической и стандартной налоговыми ставками при определениисуммы трансферта определяется распределяющими финансовую помощь органамивласти

Рассматриваемая схема, таким образом, обладаетсущественным достоинством, заключающемся в том, что территории с одинаковымуровнем налоговых усилий получают средства, достаточные для финансированиепроизводства общественных благ на одинаковом уровне.

Схема Мэтьюса40. С целью интеграциипоказателей фискальных усилий в модель распределения финансовой помощиMathews (1977) былапредложена схема распределения трансфертов, которая предполагает, что трансфертнаправлен, во-первых, на выравнивание межрегиональной дифференциации величиныналоговой базы, а во-вторых, – на выравнивание разницы в налоговых ставках, т.е. являетсякомбинацией соответствующих схем, рассмотренных выше. При этом помимо полногоучета дифференциации различных составляющих налогового потенциала, данная схемане обладает существенными преимуществами по сравнению со схемами,рассмотренными выше. Так, территории с одинаковыми налоговыми усилиями могутустановить одинаковый уровень расходов только в случае равенства фактическихналоговых баз, а схема выравнивания стимулирует региональные власти повышатьуровень налоговых ставок.

На практике комбинированные схемы выравниванияиспользуются весьма широко. В соответствии с действующей в Австралии системойраспределения федеральной финансовой помощи, для каждой территориирассчитывается показатель, отражающий величину налогового потенциала территории(оцененного, исходя из применения стандартных условий налогообложения) поотношению к среднему по стране показателю, скорректированную с учетом отношениярасходных потребностей территории к стандартному (среднему)показателю41. На основании данного показателя, представляющего собой отношениесреднедушевой бюджетной обеспеченности территории к средней по стране величине,осуществляется выделение трансфертов.

Похожая система комбинации учета оценкирасходных потребностей и налогового потенциала субнациональных властейприменяется при распределении некоторых видов целевой финансовой помощи вКорее42.

Выше были рассмотрены различные схемымежбюджетного выравнивания, основанные на простейших вариантах выравниваниярасходных и доходных показателей субнациональных бюджетов. Между тем, влитературе приводятся описания более сложных выравнивающих механизмов. Так,построение системы межбюджетных трансфертов может быть направлено навыравнивание таких показателей, как интенсивность изменения расходовсубнациональных бюджетов (в сопоставимом виде – с учетом дифференциации расходныхпотребностей) при изменении налоговых усилий субнациональных властей, а такжеэластичность изменения расходов субнациональных бюджетов по показателюналоговых усилий субнациональных властей. King(1980) приводит несколько вариантов построения такойсхемы. Так, возможно построение формулы межбюджетного выравнивания,направленной на достижение в регионах одинакового значения интенсивностиизменения расходов субнациональных бюджетов при изменении налоговых усилийсубнациональных властей, при которой целью распределения трансфертов являетсядостижение определенного соотношения между данной величиной и стандартнымирасходами. При такой схеме выравнивания интенсивность изменения расходовсубнациональных властей при варьировании налоговых усилий постоянна для всехрегионов и определяется национальным правительством.

Кроме того, возможно построение формулмежбюджетного выравнивания, основанных на достижении определенной формызависимости между рассмотренными производными показателями и такимипоказателями, как соотношение налоговых усилий субнациональных властей исреднего уровня налоговых усилий, соотношение расходов бюджета территорий истандартных расходов. В King (1980) описываются выравнивающие схемы, которые в результатераспределения грантов подразумевают установление значения интенсивностиизменения расходов субнациональных властей при варьировании налоговых усилий науровне стандартных расходов, если налоговая база в данном регионе равнасреднему значению, установление эластичности изменения расходов субнациональныхбюджетов по показателю налоговых усилий субнациональных властей на единичномуровне при равенстве налоговой базы в регионе среднему значению и т.д.

Модели с учетом ограничения на величинусредств, направляемых на цели межбюджетного выравнивания. Анализ системы распределения трансфертов и ее влияния на решения,принимаемые получателями финансовой помощи, усложняется при введении в модельвеличины бюджета национальных властей43. До сих пор мы предполагали,что национальный бюджет располагает достаточным объемом средств, направляемыхна распределение финансовой помощи в соответствии с рассмотренными схемами.Однако фактически национальный бюджет получает доходы, в том числе и наосуществление межбюджетного выравнивания, с помощью взимания налоговых доходовна территории регионов. В этом случае процесс распределения финансовой помощиможет быть задан уравнениями, описывающими как объем субсидий регионам, так икритерии выравнивания.

Показательным и простым примером дляиллюстрации подобного моделирования является процесс межбюджетного выравниванияв Федеративной Республике Германия, где выплата межбюджетных трансфертовосуществляется путем изъятия части превышения доходов некоторых земель отналога на добавленную стоимость над средним по стране уровнем в пользу бюджетовземель, где указанные доходы находятся на уровне ниже среднего44. При этом,если сумма требуемых для выравнивания средств недостаточна для требуемойкомпенсации низкодоходным землям, их право на финансовую помощь подвергаетсяпропорциональному снижению.

Можно предположить, что для осуществлениятрансфертных выплат национальное правительство вводит дополнительные изъятия извысокодоходных регионов с помощью изъятия налоговых поступлений подополнительной ставке. Результатом решения системы уравнений, описывающихмеханизм распределения финансовой помощи в данном случае, является болеесложное выражение для расчета объема трансферта, который зависит от соотношенияналоговой базы в регионе и средней налоговой базы, а не разности между ними,как это было в моделях без ограничения на величину средств. Необходимо такжеотметить, что на практике, как правило, взимание национальных налоговосуществляется без увязки их ставок с механизмом распределения финансовойпомощи, однако объем распределяемых между регионами средств всегдаустанавливается исходя из общего объема ресурсов, находящихся в распоряжениинациональных властей. В то же время при возникновении дополнительнойпотребности в фонде межбюджетного выравнивания возможно изменение ставокнациональных налогов.

Таким образом, по итогам обзора различных схеммежбюджетного выравнивания следует отметить, что применение определеннойформулы распределения финансовой помощи в конкретной стране зависит, во-первых,от желаемых результатов политики распределения трансфертов, а во-вторых, отособенностей государства, в котором происходит распределение финансовойпомощи.

* * *

Рассмотренная в данном разделе группа моделейв недостаточной степени учитывает влияние той или иной схемы распределениятрансфертов на налоговые и бюджетные решения субнациональных властей,ограничиваясь анализом бюджетного ограничения органов власти – получателей финансовой помощи(равенство субнациональных бюджетных расходов сумме налоговых доходов ифинансовой помощи). Приведенные в предыдущем разделе модели, описывающиевлияние грантов на решения субнациональных властей, концентрируются наповеденческих аспектах деятельности избирателей и органов власти насубнациональном уровне управления. Однако при этом данные модели, исследующиеповедение получателя гранта, оставляют за рамками анализа приоритеты органавласти, распределяющего финансовую помощь, а также схемы распределенияфинансовой помощи. Между тем, можно предположить, что эффект, оказываемыймежбюджетными трансфертами на решения получателей финансовой помощи,определяется не только типом трансферта, но также и схемой распределенияфинансовой помощи.

Нам представляется, что важным и недостаточноизученным аспектом функционирования систем оказания центром финансовой помощисубнациональным властям является влияние различных схем выравнивания на выборпараметров финансовой политики субнациональными властями. Естественнопредположить, что подобный выбор зависит как от модели распределения финансовойпомощи (включая тип выделяемого гранта), так и от предпочтений субнациональныхвластей, характеристик общественных и частных благ на субнациональном уровне ит.д. С учетом данного предположения мы далее проанализируем особенностираспределения выравнивающих трансфертов в Российской Федерации, а такжеинтегрируем основанную на рассмотренных в Разделе 1.2 моделях схемураспределения финансовой помощи между российскими регионами в классическуюмодель, описывающую эффекты грантов на решения субнациональных властей,осуществляющих выбор объемов предоставляемых в регионе общественных и частныхблаг (см. Раздел 1.1).

2. Моделирование финансового поведениярегионов

2.1. Распределение финансовой помощи междурегионами в России

В данном разделе мы попытаемся формализоватьпроцесс распределения федеральным центром финансовой помощи российскимрегионам. В этих целях сначала будут рассмотрены основные характеристикисистемы оказания финансовой помощи регионам в России, а затем предложенамодель, позволяющая описывать правила выделения финансовой помощи в видезависимости ее величины от параметров, определяющих потребности конкретныхрегионов в общественных благах и их возможности по финансированиюпредоставления таких благ.

Предоставление финансовой помощи российскимрегионам из федерального бюджета осуществляется по многим каналам,относительная величина которых на протяжении последних лет была подверженасущественным изменениям. Основными каналами передачи средств федеральногобюджета регионам являются трансферты из Федерального фонда поддержки регионов,субвенции на финансирование федеральных мандатов, дотации, средства,передаваемые по взаимным расчетам. В таблице 1 приведены данные о величинеотдельных видов федеральной финансовой помощи субъектам РФ в 1992-2001 гг.

Таблица1

Федеральная финансовая помощь бюджетамсубъектов Федерации в 1992-2001 гг. (% ВВП)

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 29 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.