WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 29 |

В эмпирической части настоящей работы наоснове анализа российской региональной бюджетной статистики проверяется рядгипотез, вытекающих из теоретических соображений. В первую очередь, проверяетсясоответствие модели распределения федеральным правительством финансовой помощирегионам, использованной при формализации бюджетного ограничения региональныхвластей, статистическим данным. Кроме рассмотрения всей совокупности российскихрегионов мы анализируем отдельные специфические группы, в частности северныерегионы России, а также высокодотационные регионы, в бюджетах которых высокадоля федеральной финансовой помощи.

Далее проводится проверка гипотез овоздействии выделяемой из федерального бюджета финансовой помощи регионам напринятие ими решений об уровне налогообложения и объеме финансированияпредоставления общественных благ. Основное внимание при этом уделено проверкестатистически значимого отрицательного воздействия величины получаемойрегионами финансовой помощи на уровень налогообложения в регионе. Теоретическиерассуждения указывают на то, что система распределения федеральной финансовойпомощи в Российской Федерации может создавать отрицательные фискальные стимулыдля региональных властей. Однако, это не нашло подтверждения при проведенииэмпирических оценок.

Данная работа является продолжениемисследования, выполненного в рамках совместного российско-канадскогоконсорциума CEPRA в проекте по проблемам фискального федерализма в РФ (см.Кадочников, Синельников, Трунин, Шкребела,(2001)). Настоящий вариант работы содержит анализтеоретической модели, а также новые варианты эмпирических оценок с учетомопубликованных статистических данных за 2000 год, а также видоизмененныхоцениваемых моделей.

1. Экономическая теория фискальногофедерализма и проблема воздействия механизма межбюджетных трансфертов нарешения субнациональных властей

Характерной чертой современногогосударственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формыгосударственного устройства) является наличие нескольких уровнейгосударственного управления: центрального правительства, ответственного задостижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всегогосударства в целом, и других уровней государственной власти — функционирующих на уровнерегиона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, ирасполагающие доходными полномочиями в рамках делегированных имзаконодательством расходных обязательств. Таким образом, общественный секторлюбого государства представляет собой набор институциональных единиц, вобязанности которых среди прочего входит разработка и осуществление решений вобласти налоговой политики, а также различного рода расходныхпрограмм.

Существование подобной структуры органовгосударственной власти и управления, которую в широком смысле можно определитькак федеральную, приводит к появлению соответствующей отрасли экономикиобщественного сектора, изучающей его вертикальную структуру.. Предметомисследования данной отрасли является нормативный и позитивный анализраспределения функций между различными уровнями государственной власти, а такжеспособы взаимодействия этих уровней власти между собой с помощью такихинструментов, как межбюджетные трансферты4.

Традиционная теория фискального федерализмаосновывается на анализе распределения функциональных полномочий между уровнямигосударственной власти, а также анализе распределения фискальных инструментовмежду уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий (средибазовых исследований в области фискального федерализма необходимо, преждевсего, выделить Musgrave (1959) и Oates (1972)). Основным заключением, вытекающем из данного анализа, являетсявывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должныбыть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, атакже полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в формеподдержки низкообеспеченных слоев населения5. Вместе с тем, существует рядобщественных благ, достижение максимального уровня общественного благосостоянияв отношении которых возможно только при их предоставлении на субнациональномуровне6. Масштаб прироста благосостояния от децентрализованногопредоставления общественных благ отрицательно зависит от эластичности спроса наобщественные блага по цене. При этом эконометрические исследования спроса наобщественные блага, традиционно считающиеся местными, показали низкие значенияценовой эластичности спроса, что предопределяет высокие значения приростаобщественного благосостояния при децентрализованном предоставлении данныхблаг7.

Анализ эффективной структуры распределенияналоговых полномочий между уровнями государственной власти показывает, что впроцессе их распределении необходимо руководствоваться положением о том, чтосубнациональные органы власти должны воздерживаться от налогообложенияэкономических единиц, обладающих высокой степенью мобильности (будь тодомохозяйства, капитал или товары (услуги)). Результаты исследований в этойобласти говорят о том, что налоги, вводимые применительно к немобильнымэкономическим единицам, должны иметь признаки benefittaxes8 (см. Oates andSchwab (1991)). Взимание nonbenefit taxes на субнациональномуровне, как показывает анализ, проведенный в Gordon(1983), приводит к возникновению следующих искажений:экспорт налогового бремени, эффекты перенаселенности (congestion effects), а также влияние наналоговые доходы иных юрисдикций.

Вместе с тем, ряд более поздних исследований,проведенных на основании базовой теории распределения расходных и налоговыхполномочий, показал неоднозначность наличия выгод от децентрализации полномочийсубфедеральных властей. К примеру, в Boadway(2000) утверждается, что в современном федеративномгосударстве процесс децентрализации сопровождается как выгодами, так ииздержками, баланс между которыми в каждом конкретном случае зависит отмножества характеристик экономического и политического устройства государства.В результате, невозможно определить универсальную оптимальную степеньдецентрализации, которая была бы применима ко всем государствам смногоуровневым бюджетным устройством. Помимо преимуществ, децентрализациярасходных и налоговых полномочий влечет за собой возникновение фискальныхвнешних эффектов (fiscal externalities), которые принимают три основныеформы9.

Во-первых, децентрализация полномочий приводитк межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод (net fiscal benefits) – разницы между объемом получаемыхвыгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнемосуществляемых налоговых платежей; такая дифференциация создает стимулы дляперемещения в другие регионы фирм и индивидуумов, а также приводит к нарушениюпринципа горизонтальной справедливости. Во-вторых, для высокой степенидецентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов,связанных, прежде всего, со стремлением субнациональных властей к достижениюсобственных целей за счет других регионов (проявлением экстерналий такого родаявляется недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени ит.д.). В-третьих, для федеративного государства характеры также и вертикальныефискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей кпереложению налогового и расходного бремени на национальные власти10.

Частично роль регулятора баланса выгод ииздержек децентрализации играют конституционные и законодательные положения оразграничении компентенции и предметов ведения между уровнями государственнойвласти. Однако важнейшую (и едва ли не основную) роль в достижении эффективногофункционирования общественных финансов в федеративном государстве играютразличные фискальные инструменты (fiscalarrangements). Одним из таких инструментов являетсяподдержание определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы.Несмотря на то, что оптимальная степень такой несбалансированности зависит отмножества факторов и не может быть однозначно и универсально определена, можнопоказать, что децентрализация расходных полномочий эффективна в гораздо большейстепени, нежели чем децентрализация налоговых полномочий11. Другиминструментом является вертикальная и горизонтальная координация и гармонизацияналоговой и бюджетной политики между органами власти различных уровней. Третьимважнейшим инструментом являются межбюджетные гранты. В литературе частовыделяются три основных задачи межбюджетных трансфертов: компенсация внешнихэффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одногоадминистративно-территориального образования в другиеадминистративно-территориальные образования, выравнивание доходовсубнациональных бюджетов между собой, а также исправление недостатков налоговойсистемы12.

Межбюджетные трансферты могут выделяться водной из двух основных форм: в форме условных грантов, налагающих наполучателей различные ограничения на использование средств, и безусловныхгрантов, выделяемых в виде паушальных трансфертов, которые получатель можетиспользовать по собственному усмотрению. При этом условные гранты могут такжевыделяться в виде долевых (matching) трансфертов, с помощью которых национальные власти софинансируютв определенной пропорции расходы бюджетов субнациональных властей (всоответствии с теоретическими рекомендациями13, такие гранты должнывыделяться, если предоставление общественных благ на территории однойюрисдикции создает выгоды для жителей другой юрисдикции; в этом случае долевыегранты создают ситуацию, когда орган власти, предоставляющий общественныеблага, при принятии решений учитывает перелив выгод). В противоположностьусловным грантам, безусловные трансферты являются необходимым инструментоммежбюджетного выравнивания, основной задачей которого являетсяперераспределение средств от субнациональных образований с высокой бюджетнойобеспеченностью в низкообеспеченные регионы.

Касаясь роли выравнивающих трансфертов,следует отметить, что такие трансферты являются широко распространеннымэлементом фискальной системы государства с многоуровневым бюджетным устройством(см. Usher (1996)).Выравнивающие трансферты служат целям как развития межрегиональной конкуренции(через создание равных возможностей по стимулированию экономической активностидля высокообеспеченных и низкообеспеченных регионов14), так и межрегиональномуперераспределению средств. Основной целью таких трансфертов являетсявыравнивание чистых фискальных выгод, дифференциация которых характерна длялюбого децентрализованного государства.

Другая роль трансфертов состоит в повышенииэффективности налоговой системы: как уже упоминалось выше, основную частьналогов более эффективно устанавливать на национальном уровне (т.к. всовременных налоговых системах преобладают nonbenefittaxes на мобильные факторы, которые также зачастуюявляются прогрессивными), поэтому национальное правительство выступает агентомсубнациональных властей, устанавливая налоги и администрируя их. Всубнациональные бюджеты передается безусловный трансферт в виде некоторой долиналоговых доходов, собранных на территории субнационального образования либовсей территории страны.

В ряде последних исследований подчеркиваетсядополнительная задача выравнивающих трансфертов, состоящая в снижении рискарезкого сокращения бюджетных доходов для субнациональных властей15. При резкомпадении бюджетных доходов по экономическим причинам субнациональные властимогут рассчитывать на их определенную стабилизацию федеральным центром, т.е. нато, что по крайней мере часть такого снижения будет взята на себя национальнымивластями с помощью использования механизма выравнивающихтрансфертов.

Таким образом, в соответствии с теоретическимисоображениями эффективная система межбюджетных трансфертов должна состоять изнабора нелимитированных долевых грантов, используемых для компенсации переливавыгод между субнациональными образованиями16, и набора безусловныхгрантов (в виде, как прямых платежей, так и отчислений от национальныхналогов), основной целью которых является межбюджетное выравнивание. При этомследует отметить, что результаты эмпирических исследований зачастуюсвидетельствуют о несоответствии фактической структуры межбюджетных трансфертовв странах с многоуровневой бюджетной системой структуре, следующей изтеоретических соображений17.

В контексте изложенного выше, а также с учетомпредмета настоящего исследования, можно выделить два вида исследовательскихпроблем, связанных с межбюджетными трансфертами. Во-первых, представляетинтерес изучение подхода национальных властей к решению задачи эффективногообеспечения субнациональных властей финансовыми ресурсами, необходимыми длявыполнения возложенных на них функций (т.е. понимание национальными властямитермина "межбюджетное выравнивание"). Во-вторых, существуют многочисленныеисследования воздействия, которое оказывает тот или иной механизм выделениямежбюджетной финансовой поддержки на решения субнациональных властей в областикак налоговой политики, так и определения объема производства общественныхблаг. Очевидно, что эти два направления тесно связаны между собой, т.к. именнос учетом предполагаемой реакции получателей финансовой помощи национальныевласти применяют тот или иной принцип межбюджетного выравнивания.

В следующих двух разделах мы рассмотримподходы к анализу воздействия различных типов финансовой помощи центра наповедение субнациональных властей, получающих такую помощь, а также моделираспределения центром финансовой помощи, используемые для решения различныхзадач. После этого мы перейдем к построению простой теоретической модели, вкоторой используемая центром схема распределения грантов между регионамиинтегрируется в классическую модель выбора региональными властями вариантафинансовой политики, определяемого объемом взимаемых налогов и предоставляемыхобщественных благ.

1.1. Модели влияния межбюджетных грантовна фискальные и расходные решения субнациональных властей

Важной составляющей экономической теориифискального федерализма являются исследования, относящиеся к воздействиюконкретных видов финансовой помощи на решения, принимаемые субнациональнымивластями в области как определения объема общественных расходов, так иналоговой политики. В данном разделе мы рассмотрим некоторые подходы к анализувоздействия межбюджетных трансфертов на выбор налоговой и бюджетной политикисубнациональными властями.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 29 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.