WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 29 |

Для объяснения такого положения, при которомвыделение паушального гранта ведет к большему росту расходов, чем ожидаетсяисходя из традиционных теоретических представлений, а рост доходов избирателейвлечет за собой меньший рост расходов на потребление общественных благ, чемпредписывается теоретическими моделями, ряд исследований предлагает несколькогипотез, которые были более подробно рассмотрены в разделе 1.2 настоящегоисследования и сводятся к гипотезам о наличии собственных предпочтенийсубнациональных властей, не совпадающих с предпочтениями репрезентативногоизбирателя.

Однако перечисленные в разделе 1.2 причинывозникновения "эффекта липучки" могут оказаться недостаточными для объяснениякрайне высокого роста расходов в российских регионах при получении финансовойпомощи. Такое существенное влияние финансовой помощи на бюджетные расходырегионов (среднегодовой рост расходов приближается к 100% получаемых финансовыхресурсов), по-видимому, происходит по нескольким дополнительным причинам. Впервую очередь, необходимо отметить, что в силу действующего законодательстварегиональные власти обязаны предоставлять общественные блага и осуществлятьтрансферты населению в размерах, значительно превышающих собственные доходырегиона и получаемую им финансовую помощь. Кроме того, бюджетная ситуация вРоссии характеризовалась высоким объемом просроченной кредиторскойзадолженности региональных бюджетов поставщикам товаров и услуг, а такжеполучателям социальных выплат. Таким образом, предоставляемый объемобщественных благ по стоимости превышает фактические расходы на ихфинансирование, что в особенности характерно для регионов, сильно зависимых отфедеральной финансовой помощи. В этих условиях паушальный нецелевой грантприобретает характер целевого, идущего на финансирование невыполненныхсоциальных обязательств и погашение задолженности. Следует указать также на тообстоятельство, что фактические условия выделения финансовой помощи изфедерального бюджета несколько отличаются от рассмотренных в модели. Прирасчетах и финансировании выделяемых грантов на регионы накладываются условияустановления максимальных ставок по региональным налогам, взысканиязадолженности по налогам, перевода исполнения бюджета в федеральноеказначейство и т.д. Подобные ограничения затрудняют "утечку" гранта в частныйсектор.

Можно также предположить, что расходырегионального бюджета на предоставление общественных благ и социальнаяобстановка в регионе для региональных властей в настоящее время значительноболее важны по сравнению с выгодами от принятия мер в области сниженияналогового бремени, особенно если учесть незначительную дифференциациюналогового бремени по регионам.

Таким образом, эмпирический анализ не даетоснований для утверждения о том, что система межбюджетной финансовой помощи вРоссии в 1994–2000 гг.вызывала формирование отрицательных (в описанном выше узком смысле: наличиеотрицательной связи между объемом финансовой помощи и налогами, собираемыми врегиональный бюджет) фискальных стимулов. Увеличение (уменьшение) федеральнойфинансовой помощи регионам приводило к увеличению (уменьшению) расходоврегиональных бюджетов и не вызывало сокращения уровня налоговых поступлений врегионах.

При этом по всей видимости, отсутствиефискальных стимулов было вызвано не устройством системы финансовой помощи, аиными характеристиками межбюджетных отношений: в частности, высоким уровнемвозложенных на региональные бюджеты федеральных расходных мандатов, а такженизким объемом налоговых полномочий региональных властей.

3.3. Выводы из эмпирического анализа ипредложения по экономической политике

Анализ результатов эмпирической проверкивыдвинутых при изучении теоретической модели гипотез о характере применявшейсяв России в 1994–2000гг. методики распределения финансовой помощи и зависимости фискальногоповедения региональных властей от параметров методики выделения финансовойпомощи федеральным центром показывает следующее.

1. Результаты анализа говорят о том, что врассматриваемые годы распределение финансовой помощи из федерального бюджетаосновывалось на погашении некоторой доли разрыва между оценкой доходов ирасходов региональных бюджетов. Эмпирические результаты согласуются с тем, чтооценка соответствующего разрыва производилась на основе как фактическихзначений доходов и расходов региональных бюджетов, так и значений налоговогопотенциала территорий и нормативов расходных потребностей региональныхбюджетов. При этом с течением времени выделение финансовой помощи изфедерального бюджета происходило с ориентацией во все большей степени наиспользование значений оценок доходного потенциала и расходных потребностей посравнению с фактическими значениями доходов и расходов. Федеральные власти вовсе меньшей степени софинансировали фактические расходы и участвовали вкомпенсации колебаний налоговых доходов регионов.

Полученные результаты вполне согласуются сформально заявляемой федеральным правительством целью распределения финансовойпомощи между регионами. Эмпирические оценки характеристик бюджетного процессауказывают на возможность приверженности центра принципам справедливости,требующим максимального улучшения положения регионов, являющихся наименееобеспеченными доходной базой. Таким образом, если данная цель действительноявляется приоритетной при организации системы межбюджетных отношений, тоследует во все большей степени продолжать увеличение доли финансовой помощи,распределяемой по формализованным правилам, направленным на выравниваниебюджетной обеспеченности, понимаемое, например, как погашение части разрывамежду доходами и расходами регионального бюджета.

Заметим, что создание с 2001 года Фондакомпенсаций, направленного на предоставление регионам субсидий на выполнениечасти социальных обязательств регионов перед населением, зафиксированныхв федеральном законодательстве (пособия семьям, имеющим детей,финансирование льгот инвалидам и прочим категориям граждан), не укладывается влогику выравнивания наименее обеспеченных регионов, поскольку данная помощьпредоставляется исходя из численности в регионах реципиентов соответствующихльгот и пособий без учета доходной обеспеченности регионов и необходимыхрасходов по другим статьям региональных бюджетов.

2. Проведенные оценки указывают на то, чтопри выделении финансовой помощи центр в большей степени ориентируется нафактические налоговые доходы, чем на фактические расходы, по сравнению соценками их нормативных (потенциальных) значений. При интерпретации такогоположения, означающего большее участие федеральных властей в формированиифактических доходов региональных бюджетов, чем в софинасировании расходов,следует учитывать, что официальная методика распределения трансфертов изФедерального фонда поддержки регионов в качестве базы для их расчетаоперировала до 1999 года, с одной стороны, величиной фактических налоговыхдоходов региональных бюджетов за предыдущие годы, а с другой стороны,– скорректированнымирасходами 1991 года. Кроме того, и в настоящее время низкие налоговыепоступления имеют больший вес при распределении других (наряду с трансфертамииз ФФПР) видов финансовой помощи, чем высокие расходы региональногобюджета.

Теоретический анализ указывает на то, что вроссийской системе межбюджетных отношений могут существовать негативныефискальные стимулы, заключающихся в снижении собственных налоговых доходов приполучении финансовой помощи из федерального бюджета. Однако проведенныйэмпирический анализ зависимости налоговых доходов от получаемой финансовойпомощи, не выявил устойчивых негативных фискальных стимулов, поэтому участиецентра в частичной компенсации колебаний во времени и между регионамифактических доходов региональных бюджетов, особенно при существованииотносительно невысоких налоговых полномочий региональных властей (если непринимать во внимание экстремальные случаи внутрироссийских зон пониженногоналогообложения, типа республик Алтай, Ингушетия, Калмыкия и др.)представляется оправданным и не требует серьезных изменений.

3. Эмпирические оценки модели распределенияфедеральными властями финансовой помощи для дополнительных средств помимотрансферта из Федерального фонда поддержки показали, что средства федеральногобюджета, идущие на финансовую поддержку регионов помимо средств ФФПР,распределяются на основе менее объективных критериев. Из этого вытекаеттребование четкого продолжения политики, направленной на сокращение объемовфинансовой помощи, распределяемой без априорно установленных формализованныхправил. В перспективе подобная финансовая помощь должна сократиться до размерасредств, предназначенных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций истихийных бедствий и прочих подобных видов финансовой помощи.

4. Результаты эмпирического анализауказывают на различия критериев распределения финансовой помощи для разныхгрупп регионов. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи длягруппы высокодотационных регионов и группы северных регионов отличаются отмодели, оцененной для всей совокупности регионов. Эти отличия заключаются втом, что при выделении финансовой помощи этим группам регионов из федеральногобюджета покрывается более высокую долю разрыва между оценками бюджетных доходови расходов и в большей мере принимает во внимание фактические расходы ифактические доходы по сравнению с их нормативными (потенциальными) значениями(в большей мере участвует в софинансировании фактических расходов иформировании фактических доходов), чем при распределении помощи другимрегионам.

Такое положение требует формализацииимеющегося различия в подходах. При этом возможны несколько вариантов действий.Во-первых, можно совершенствовать методику выделения трансфертов из ФФПР путемвключения в модели расчета трансфертов факторов, более точно определяющихдифференциацию необходимых расходов региональных бюджетов северных ивысокодотационных регионов. В рамках такого подхода необходимо последовательноотказываться от неформализованных видов финансовой помощи, иликвидировать особые подходы к таким регионам (выделение средств на поддержкудосрочного завоза товаров в районы с ограниченной транспортной доступностью,помощь особо нуждающимся регионам и др.). Во-вторых, можно выделить эти регионыв отдельные группы, для которых следует разработать особую методику выделенияфинансовой помощи, учитывающую их особенности. В-третьих, наряду с применениемк такого рода регионам общих подходов к выделению трансфертов можноорганизовать формализованные процедуры выделения дополнительной помощи в связис существованием в них объективно особых условий.

5. Отсутствие свидетельств о наличиинегативных фискальных стимулов, на которое указывают результаты оценкизависимостей между налоговыми доходами и величиной финансовой помощи, то естьситуация когда увеличение финансовой помощи практически полностью идет наувеличение расходов, то есть предоставление общественных благ, внекотором смысле дает больше свободы в построении методики распределенияфедеральной финансовой помощи между регионами. В частности, методикараспределения трансферта может быть построена так, чтобы до определеннойстепени компенсировать колебания доходов региональных бюджетов (стабилизироватьдоходы регионов во времени) без опасений создания негативных фискальныхстимулов, заключающихся в стремлении региональных властей использоватьфедеральную финансовую помощь не для финансирования производства общественныхблаг и социальных трансфертов населению, а для снижения уровня налогообложенияв регионе, т.е. субсидирования потребления частных благ.

Приложения

Приложение 1. Технические аспектыразличных моделей распределения межбюджетных выравнивающих трансфертов

Модели без ограничения на величину средств,направляемых на цели межбюджетного выравнивания.

А. Выделение финансовой помощи с цельюпогашения разницы между оценкой расходных и доходных показателейсубнациональных бюджетов.

1. Выделение трансферта в зависимости отфактической величины собственных доходов и расходов бюджета территории.

При такой схеме объем финансовой помощиописывается следующей формулой:

Tri = Ei – Ti

(П1-1)

где Tri – объем финансовой помощиi-му региону;

Ei –собственные расходы бюджета i-го региона;

Ti –собственные доходы бюджета i-го региона.

2. Выделение трансфертов с целью установлениярасходов субнациональных бюджетов на стандартном уровне независимо отналогового потенциала территорий, т.е.

,или

(П1-2)

где – оценка необходимых расходовбюджета i-го региона (врасчете на душу населения). Необходимые расходы устанавливаются национальнымивластями на среднем по стране уровне либо ином уровне, который органы власти,распределяющие финансовую помощь, считают ориентиром для осуществлениявыравнивания;

Ni – индексрасходных потребностей для i-го региона (Ni = 1 длярегиона, в котором расходные потребности находятся на среднемуровне).

В данном случае сумма гранта бюджетуi-го региона будетопределяться по формуле:

(П1-3)

Также формула расчета финансовой помощи можетбыть построена на основании налогового потенциала субнациональных властей (еслив приоритеты национальных властей входит стимулирование налоговых усилийрегиональных властей). В такой ситуации сумма гранта рассчитывается всоответствии со следующей формулой:

,

(П1-4)

где – стандартная (средняя илимаксимальная) налоговая ставка, из которой исходят национальные власти прирасчете налогового потенциала территорий в целях осуществления межбюджетноговыравнивания;

– оценканеобходимых расходов бюджета i-го региона;

– оценка потенциальных доходовбюджета i-го региона приусловии установления в нем стандартных налоговых ставок;

Bi –фактическая налоговая база в i-том регионе.

При использовании для распределения грантовформулы (П1-4) можно показать, что целью национального правительства являетсяустановление расходов на следующем уровне:

,

(П1-5)

где ti – фактическая налоговая ставка вi-м регионе.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 29 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.