WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |

Ниже мы затронем вопрос о так называемом стабилизационном фонде в контексте нашей модели. Отметим здесь, что приведенные оценки вполне отвечают тому уровню, который может дать сложившаяся в настоящее время внешнеэкономическая конъюнктура. Накопление данного фонда в пределах 1-2% ВВП в 2001-2002 гг. отвечает консервативным прогнозам первичного профицита бюджета на ближайшие 10 лет. Если бы мы исходили из полной недопустимости привлечения сеньоража для решения долговой проблемы, то такой прирост чистых активов имел бы смысл при существенно более жесткой терминальной долговой нагрузке.

Стабилизационный фонд и нагрузка на будущие поколения

С 2002 г. предполагается начать формирование стабилизационного фонда РФ, предназначенного для эффективного перераспределения во времени доходов федерального бюджета. Данный фонд должен будет формироваться за счет дополнительных доходов, получаемых при более высоких мировых ценах на энергоносители, и служит для сглаживания шоков вызванных колебаниями внешнеэкономической конъюнктуры. Предлагаемый механизм аккумуляции дополнительных доходов достаточно прост: если цена нефти превышает некоторый уровень базовой цены или цены отсечения, то доходы от внешнеэкономической деятельности сверх этого уровня перечисляются в стабилизационный фонд. При этом норматив дополнительных отчислений пропорционален отклонению текущей цены от базовой.12

С теоретической точки зрения интересен вопрос, насколько задуманная бюджетная система действительно отвечает задачам долгосрочного развития. Рассмотрим вначале, в какой мере идея стабилизационного фонда согласуется с рассмотренным выше теоретическим режимом оптимального управления государственным долгом. В рамках рассмотренной выше модели вопрос о влиянии долговой нагрузки связан не только с размерами оптимального сеньоража, но и с динамикой чистых активов правительства.

Оптимальный режим управления государственным долгом и активами, как было показано, характеризуется следующими свойствами. Во-первых, чистые активы правительства в долях ВВП должны увеличиваться, если, при прочих равных, текущий дефицит в долях ВВП меньше средневзвешенного, ожидаемого в долговременной перспективе. Иначе говоря, финансовая позиция правительства должна реагировать на краткосрочные шоки бюджетного дефицита и не должна реагировать на перманентные шоки. Конъюнктурные сдвиги относятся скорее к краткосрочным, а не перманентным шокам. В этом смысле увеличение валовых активов правительства отвечает выводам теории, если понимать под нормальным уровнем бюджетных доходов ожидаемую среднюю величину, а под шоком конъюнктуры – изменения налоговых поступлений или расходов в долях ВВП.

Во-вторых, изменение чистых активов правительства зависит от ожидаемой корреляции между отношением реального процента к темпу роста экономики, с одной стороны, и бюджетным дефицитом, с другой стороны. Положительная и отрицательная корреляции отношения процент/рост и дефицита интерпретируются в терминах про- и антициклической фискальной политики. Эти факторы отражают так называемый «мотив предосторожности» известный из теории сбережений на жизненном цикле. Имеются и другие факторы, влияющие на решения о накоплении чистых активов, например, оценка терминального ограничения на долг, о чем говорилось выше.

В-третьих, простая формула для отчислений в стабилизационный фонд, основанная на отклонении цены нефти от прогнозного уровня, не учитывает, что динамика первичного профицита зависит не только от цены на нефть. Можно представить такую ситуацию, когда цена на нефть несколько снизится относительно базового значения, но вырастут поступления в бюджет от других экспортируемых товаров, либо от производства внутри страны. Согласно предлагаемой в проекте закона о стабилизационном фонде методологии, его величина в таком случае остается неизменной, тогда как теория рекомендует увеличение чистых активов. В некотором смысле привязка к нефти, как главному фактору накопления активов, аналогична привязке курса отечественной валюты к доллару, а не к корзине твердых валют. Принимая во внимание, что стоимостные объемы экспорта нефти в 10–15 раз превышают стоимостные объемы экспорта других биржевых товаров (в первую очередь, цветных металлов), влиянием цен последних на колебания доходов бюджета по сравнению с влиянием от изменений цен на нефть можно пренебречь. Цены на другие крупнейшие товарные российского экспорта (газ, черные металлы и изделия из них) не являются биржевыми, и экспортеры имеют возможность манипулировать ценами для целей налоговой и таможенной отчетности.

Вся эта аргументация свидетельствует о том, что выводы теории о влиянии конъюнктуры на изменение финансовой позиции государства далеко не однозначны. В то же время надо учитывать, что разрабатываемые для практики рекомендации по формированию стабилизационного фонда должен быть максимально простыми и прозрачными. По этой причине вполне оправданы и неизбежны определенные упрощения теоретических выводов. К примеру, привязка механизма формирования стабилизационного фонда только к колебаниям цены на нефть может ограничивать доходную базу для его накопления, но предельно упрощает бюджетную конструкцию.

Необходимо также отметить, что создание стабилизационного фонда является лишь одним из возможных вариантов увеличения чистых активов государства при благоприятной конъюнктуре. Теоретически, правительство может направлять дополнительные средства на дополнительное (сверх графика долговых выплат) сокращение своих обязательств, прибегая к новым заимствованиям при дальнейшем ухудшении конъюнктуры. Идея увеличения чистых активов только за счет аккумуляции стабилизационного фонда исходит из невозможности либо невыгодности новых заимствований в перспективе. В таких условиях пополнение будущих доходов бюджета может быть достигнуто только за счет использования накопленных ранее активов. Это вполне обоснованное предположение, если исходить из существующих суверенных рейтингов России и стоимости новых займов. В будущем, однако, эта ситуация может измениться, и станет возможным пополнение доходов за счет дополнительных заимствований. Тем не менее, вырабатывая достаточно осторожную стратегию долговой политики, лучше исходить из консервативной оценки будущего статуса России как суверенного заемщика.

Создание стабилизационного фонда диктуется также политико-экономическими соображениями, в частности усилением давления групп интересов на фискальные власти. В сложившейся благоприятной для России ситуации чрезвычайно важен контроль за непроцентными расходами, прежде всего, из-за угрозы дальнейшего роста реального курса рубля при значительном положительном сальдо текущего счета. Увеличение непроцентных расходных статей способно резко усилить потребительский спрос и инфляционные ожидания. В условиях, когда денежная масса выросла в 2000 г. почти на 50% в основном из-за пополнения официальных валютных резервов это будет опасным шагом. Поэтому с точки зрения текущей ситуации создание стабилизационного фонда оправдано необходимостью жесткого контроля за ростом зарплат и других бюджетных расходов.

С долговременной точки зрения речь должна идти не столько о сглаживании пиковых выплат по долгу и дефицитов бюджета, сколько о перераспределении фискальной нагрузки между ныне живущими и будущими поколениями. Когда идея аккумуляции дополнительных доходов бюджета только начала обсуждаться в прессе, то говорилось о «фонде будущих поколений», аналогичном фондам, использовавшимися в Норвегии, Кувейте и других нефтедобывающих странах. Эти страны, получавшие в отдельные периоды сверхвысокие доходы от экспорта энергоносителей, смогли накопить немалые активы. Тем самым, они застраховались от неблагоприятных конъюнктурных шоков на достаточно длительных временных горизонтах.

Возникающий фискальный дисбаланс между нынешними и будущими поколениями обусловлен неравномерностью налоговой нагрузки, а фонд будущих поколений является средством аккумуляции резервов с целью выправления дисбаланса в пользу будущих поколений. Насколько реально использование стабилизационного фонда для реализации такой действительно долговременной задачи как устранение фискального дисбаланса между поколениями

Как показывают имеющиеся у нас данные о графике погашения внешнего долга, выплаты в ближайшие 8 лет составят от 4.5% до 5% ВВП, причем на пиковый 2003 г. придется 6% ВВП. После 2008 г. долговая нагрузка снизится примерно до 3-3.5% ВВП. На наш взгляд, допустимый для бюджета уровень долговых выплат не должен превышать как раз 3-3.5% ВВП. Поэтому аккумуляция дополнительных доходов должна обеспечить, прежде всего, снижение долговой нагрузки в ближайшие 5-8 лет. В то же время, при сохранении благоприятной внешнеэкономической ситуации можно рассчитывать на дополнительные бюджетные доходы в размере не более 2% ВВП. (примерно такому значению соответствует прирост чистых активов в наших сценарных расчетах для неблагоприятного варианта). Таким образом, практически все полученные в данном периоде дополнительные доходы будут потрачены на обслуживание внешнего долга в ближайшие 5-8 лет, если правительство не добьется новой реструктуризации долга (что маловероятно при сохранении благоприятной внешнеэкономической ситуации).

Имеющийся у Российского правительства опыт аккумуляции дополнительных доходов подтверждает подобные опасения. За 2000 г. федеральная власть накопила около 77 млрд. руб. в качестве остатков на счетах в Центробанке. Из этой достаточно весомой суммы уже за первые два месяца было израсходовано 34 млрд. руб., главным образом в связи с выплатами Парижскому клубу, не предусмотренными в бюджете13. На наш взгляд, вряд ли подобное положение в дальнейшем радикально изменится. Поэтому главная функция стабилизационного фонда должна заключаться в обеспечении определенной финансовой независимости правительства и создании возможности краткосрочного маневра.

Таким образом, хотя мы не говорим о решении проблем будущих поколений с помощью стабилизационного фонда, вопрос о перераспределении фискальной нагрузки между поколениями стоит достаточно остро, причем не только для России. Разработанная американскими экономистами Л. Котликоффым, А. Ауэрбахом и другими методология «счетоводства для поколений»14 исходит из того, что налоговая нагрузка на поколения должна измеряться как ожидаемая приведенная стоимость чистых налоговых платежей. Чистые налоговые платежи учитывают трансферты и государственные расходы, бенефициантами которых являются представители данного поколения. О дисбалансах в налоговой нагрузке на разные поколения можно говорить, сравнивая ожидаемые приведенные стоимости чистых налоговых выплат.

При таком подходе выявляется, что текущий государственный долг и дефицит бюджета не являются адекватными индикаторами фискальной несбалансированности. Проведенные упомянутыми экономистами расчеты для ряда стран демонстрируют, что во многих из них фискальная нагрузка между поколениями распределена неравномерно. Крайняя степень несбалансированности характерна для Германии, Японии, Италии, Нидерландов и Бразилии. Ряд других стран, например, США, Португалия, Франция и Австралия имеют значительные дисбалансы в пользу ныне живущих поколений. Лишь небольшая доля стран, среди которых Швеция и Таиланд, имеют дисбалансы в пользу будущих поколений. Для Швеции это связано с очень высоким уровнем существующих налогов, а для Таиланда – с отсутствием в этой стране распределительной пенсионной системы.

Подобные примеры показывают, что расчеты налоговой нагрузки по принципу счетоводства для поколений позволяют делать весьма неожиданные выводы о реальном состоянии и перспективах развития государственных финансов. Согласно данному подходу, выделяются два основных фактора несбалансированности. Во-первых, это накопленные государственные обязательства в долях ВВП и, во-вторых, неблагоприятные тенденции в демографической структуре. Как показывают расчеты, наибольшие дисбалансы в развитых странах связаны, главным образом, с демографическими процессами, прежде всего старением населения, а не с долговыми нагрузками.

Эти выводы чрезвычайно важны для России. С проблемой старения наше общество столкнется уже в следующем десятилетии, из-за чего сейчас и начинается пенсионная реформа. При ее успешной реализации устраняется основной фактор неравномерности фискальной нагрузки. Что же касается других аспектов распределения налоговой нагрузки, то при увеличении собираемости налогов и сокращении неоправданных бюджетных расходов, фискальный дисбаланс может сложиться в пользу будущих, а не ныне живущих поколений.

Заключение

Мы попытались рассмотреть взаимосвязь внешнего долга и денежной эмиссии в долговременном аспекте. Этот вопрос важен не только с теоретической точки зрения. Предложенная модель управления внешним долгом, на наш взгляд, имеет непосредственное отношение к выработке стратегии долгосрочного развития российской экономики, а именно к проблеме выхода страны из долгового кризиса.

В ситуации долгового кризиса инфляционное финансирование дефицита может быть необходимо, с одной стороны, для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой – для реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки (терминального долга). С точки зрения рассмотренной здесь модели режим инфляционного финансирования означает ситуацию, когда терминальное ограничение на дополнительные заимствования является связывающим. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляционных “аппетитов” правительства, необходимо, во-первых, определить границу экономически безопасной инфляции (на наш взгляд, это 25-30% в год). Во-вторых, следует изначально задать максимально допустимый прирост денежной базы в процентах ВВП (с учетом прогнозируемой динамики скорости денежного обращения). Обозначенный таким образом верхний предел эмиссионного финансирования мог бы стать одним из ключевых параметров, например, при разработке долгосрочной программы выхода России из долгового кризиса. Выбор целевой установки по долгу (в нашей модели – экзогенное ограничение на терминальный долг) должен на практике согласовываться с данной величиной.

Как показывает формальный анализ поставленной в данной работе задачи управления долгом, оптимальная денежная эмиссия определяется как разность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга. Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременной долговой нагрузке на экономику, тем выше должен быть размер сеньоража в каждом периоде. Принципиальный вывод заключается в том, что при доступности новых заимствований оптимальный уровень инфляции устанавливается исходя из долговременных стратегических ограничений, а не диктуется текущими потребностями бюджета.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.