WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 24 |

Исследование подтвердило, что подготовка и принятие распорядительных и нормативных документов требует очень большого количества согласований как внутри организации, так и с другими организациями по вертикали и горизонтали. При этом процедуры взаимодействий и согласований недостаточно рациональны, плохо прописаны и избыточны. Фактически они предполагают возможность и необходимость неформальных взаимодействий. Респонденты настаивали на том, что хотя некоторое сокращение и упрощение процедуры в принципе возможно, но никаким существенным изменениям она не подлежит. По их мнению, существующая система улучшает качество принимаемых документов и повышает ответственность за его выполнение тех структур, которые принимали участие в согласовании.

Что касается процедуры прохождения документа внутри организации, то она максимально бюрократизирована – документ передается строго по иерархии от вышестоящего руководителя к нижестоящему, и так до непосредственного исполнителя. Ни одно звено в этой цепи не может быть пропущено. Практически все опрошенные убеждены в правильности такой процедуры, оправдывая ее существующей системой контроля за прохождением документов.

Предварительный вывод заключается в том, что значительная часть документооборота является излишней. Однако окончательный вывод можно сделать только на основе анализа документопотока в учреждениях.

Другим способом упростить документооборот и сделать его менее трудоемким и более дешевым является его перевод на электронную основу.

В ходе исследования выявилось, что препятствием такому переводу является только недостаточная техническая оснащенность организаций. Государственные и муниципальные служащие в подавляющем большинстве уже восприняли все преимущества электронной почты и используют ее там, где она установлена. Так, например, для связи с районами в одном из обследованных субъектов Федерации используется техническая база системы ГАС “Выборы”. Многие респонденты говорили о том, что они уже просчитали, что использование электронной почты обойдется им дешевле, чем использование курьеров и телефонных переговоров, и собираются в ближайшее время изыскивать средства на расширение компьютерной сети.

Финансовые потоки

Формирование бюджета органами государственной власти и муниципального самоуправления осуществляется преимущественно методом “от достигнутого”.

Первоначально происходит формирование заявок бюджетными учреждениями, затем та структура, в чьем ведении находятся данные бюджетные учреждения, корректирует заявку и согласовывает ее с финансовым органом. Из слов респондентов следовало, что при формировании и корректировке бюджетных заявок не делается попыток провести финансовый и экономический анализ эффективности расходов, оценить долгосрочные перспективы формирования доходной части бюджета.

Только в одном из субъектов Федерации, где проводились интервью, респондент рассказал, что у них, в числе немногих регионов, существует финансовый план-прогноз на четыре года, который позволяет определить объем доходов и выстроить стратегию финансов и план-прогноз предстоящего года. После этого структурные подразделения разбивают суммы по своим подчиненным организациям, либо по мероприятиям, либо по программам.

Многие респонденты заявляли, что существующая у них система нормативов, оставшаяся от советских времен, основана на натуральных показателях. Однако из-за недостатка средств эти нормативы не выдерживаются, исходя из них некоторые организации считают некий абстрактный бюджет, который, возможно, когда-нибудь пригодится, если улучшится финансовое положение региона.

В том же субъекте Федерации, где разрабатывается финансовый план-прогноз, были рассчитаны и внедрены “Лимиты потребления энергоресурсов”, после чего стало возможно просчитать, сколько точно не хватает денег. После этого кредиторская задолженность начала снижаться, а текущий объем потребностей бюджетных учреждений стал удовлетворяться.

Другой пример возможного финансового контроля внутри учреждения привел бывший федеральный министр. Он рассказал, что, пытаясь сократить расходы на международные разговоры, пытался разработать соответствующие лимиты, но потом понял, что это невозможно. Тогда он ввел регистрационные книги, и выборочно заставлял бухгалтерию проверять счета за переговоры. Этого оказалось, достаточно, чтобы сократить данные расходы примерно в три раза.

Отвечая на вопрос о приоритетности расходования средств при их дефиците, почти все респонденты заявили, что в последние годы полностью финансируются только расходы на заработную плату, медикаменты, питание, отчасти финансируются коммунальные услуги и почти не выделяется средств на капитальное строительство и ремонт. Последние финансируются при наличии хоть каких-то ассигнований в процентном отношении к той сумме, которая заложена в плане.

Что касается контроля за использование средств, то в первую очередь строго контролируется, чтобы все деньги, отпущенные на зарплату, были выплачены именно на эти цели.

Контроль за целевым использованием других средств в большинстве случаев также осуществляется довольно жестко – т.е. при выделении денег составляется дробная смета и контролируется она таким образом, чтобы деньги расходовались в строгом соответствии со статьями.

По мнению бывшего федерального министра, в административных расходах имеет смысл контролировать в первую очередь самые крупные статьи расходов – связь, автомашины, дачи. Причем лучше проверять по факту и за злоупотребления сильно наказывать, однако этому мешает существующий в настоящее время трудовой кодекс.

В то же время никто не анализирует, насколько эффективно само наличие тех или иных статей расходов. Исследование показало, что респонденты просто не понимают, о чем идет речь, и когда их спрашивают об анализе целесообразности расходов, они отвечают, что в условиях недостатка средств все траты жестко контролируются, причем имеется в виду именно контроль за целевым использованием средств.

Некоторые респонденты (в органах социальной защиты и органах занятости) утверждают, что они проводят анализ затрат на одного обслуживаемого, но только по текущим расходам. Один из респондентов заявил, что в его организации выборочно делается сравнительный анализ затрат по учреждениям бюджетной сети, что дает возможность оценить относительную эффективность каждого учреждения.

Однако многие респонденты заявили, что на проведение анализа им не хватает людей.

Респондентам задавался вопрос об их отношении к возможностям финансирования, исходя из объема работ, из единицы себестоимости работ. Большинство отвечали, что дать экономическую оценку многим видам работ трудно, практически невозможно.

Роль внебюджетных источников.

Практически все респонденты отмечали недостаточность бюджетных ассигнований для нормального выполнения задач своих организаций и даже для поддержания их текущей деятельности. Федеральное ведомство, которое не имеет доходов, кроме бюджетного финансирования, по мнению респондентов, фактически не может существовать, поскольку внебюджетные деньги идут на то, на что не- додает бюджет, прежде всего, на оплату коммунальных услуг за помещение, где размещается организация, на связь, транспортные расходы.

Возможность привлечения внебюджетных источников финансирования различна и зависит, прежде всего, от уровня деловой активности в регионе.

На уровне федеральных ведомств, по словам респондентов, практически все имеют внебюджетные источники. Например, это фонды НИОКР, которые официально утверждены во многих министерствах. Туда добровольно отчисляют средства предприятия сферы компетенции данного министерства, и когда предприятию что-то от министерства нужно, оно договаривается с министерством и отчисляет средства в обмен на услугу.

Независимо от того, что внебюджетные средства действительно, как правило, тратятся на общественные нужды, они представляют собой источник коррупционной опасности, т.к. руководитель оказывается обязаным тому ведомству или лицу, которое выделило эти деньги.

Организация закупок для государственных нужд

Организация закупок для госнужд – это самая “скользкая” тема, на которую почти никто из респондентов не стал высказываться.

По утверждению одного из респондентов, закупки не для своей структуры производятся в основном силовыми органами, однако, закупки “для себя” – компьютеры и другая оргтехника, мебель, канцелярские товары и т.п. - также относятся к закупкам для государственных нужд.

Существуют правила закупок для госнужд – если сумма закупки превышает определенный минимум, должен объявляться конкурс. По мнению респондента, в подобных конкурсах обычно бывает заранее известно, кто победит.

Закупки для государственных нужд, утверждает один из респондентов, часто проводятся на внебюджетные средства, т.к. организации почти не получают денег из бюджета на покупку оргтехники, мебели, ремонт и т.п. Решение по распределению подобных внебюджетных средств принимает руководитель, в некоторых структурах какую-то роль играют главный бухгалтер и заместитель, обладающий правом финансовой подписи. Контроль за расходованием внебюджетных средств осуществить довольно сложно.

Кроме того, орган государственного управления может получить, например, необходимую технику или автотранспорт “в подарок” от той структуры в пользу которой были распределены квоты. При этом не бывает, чтобы какие-то проверяющие стали выяснять, откуда у данного органа государственного управления появились новая техника или за счет чего произведен ремонт.

ПРИЛОЖЕНИЕ: ТЕКСТЫ ИНТЕРВЬЮ

Интервью 1: Бывший федеральный министр.

В процессе многочисленных преобразований министерств и ведомств, произошедших в последние годы, насколько мы продвинулись к более четкому структурированию госорганов с точки зрения выполнения необходимых функций

По-моему, в жизни не было ни одного случая, когда госорганы делались под функцию, госорганы всегда, сколько я помню, делались только под людей, начиная с 1991 г., с Бурбулиса, кончая последними реформами, которые я знаю при Кириенко. Исходили из простой схемы, которую придумывало первое лицо, никакой серьезной идеологии под этим не было никогда.

Насколько реально изменить эту тенденцию и предложить иные принципы структурирования

Думаю, что реально.

Насколько это было бы целесообразно с точки зрения повышения управляемости

Явно целесообразно, хотя, естественно за один шаг такая работа не делается. Можно, наверное, нарисовать некую идеальную схему исходя из характеристики объекта управления, и постепенно за 3-4 шага к ней идти. Думаю, что это полезнее, чем просто метаться, изменять число заместителей председателя правительства, министров, число функционалов…

У нас существует некоторое дублирование функций, например, есть очень большой комплекс социальной сферы в Минэкономики, он есть и в Министерстве труда и социального развития, существует соответствующий департамент в аппарате Правительства; действительно ли это дублирование или все-таки разные функции

В аппарате Правительства, и я это предлагал, вообще не должно быть никаких функциональных подразделений, так же, как и в администрации Президента. Что касается министерств – есть некие сводные ведомства: Минфин, Минэкономики, на мой взгляд, они должны быть всегда вместе, как и было единственный раз за нашу историю, когда министром финансов и экономики был Гайдар. Эти два ведомства выполняют сводно-аналитическую функцию, у Министерства экономики так или иначе будет подразделение, которое будет работать в том числе и с Министерством труда.

В Минэкономики было огромное число людей, я их резко сократил, мы оставили, по существу, два направления. Первое направление – все, что связано с социальной политикой, с социальной поддержкой и т.д. Второе направление – это некоторые отрасли непроизводственной сферы – образование, здравоохранение и т.д. Эти органы нужны только для того, чтобы формировать сводный экономический прогноз и на основе его баланс финансовых доходов и расходов государства, не бюджет, а консолидированный финансовый баланс. Поскольку там есть столбик и строчка, связанные с социальными расходами, должны быть люди, которые служили бы интерфейсом между социальным ведомством и тем ведомством, которое делает сначала прогноз, затем сводный финансовый баланс, а потом бюджет.

Таким образом, здесь дублирование кажущееся

Как мне кажется, да. Хотя, к сожалению, как только появляется это все, если нет строгой системы управления, то министерства начинают натягивать на себя одеяло, начинают дублировать, вместо того, чтобы заниматься тем, о чем я говорил, начинают подменять собой функции того же Минтруда, эта опасность есть в любой чиновничьей структуре.

Был опыт, подтвержденный цифрами, единственный раз за всю историю, с Бачуринской реформы (1979 г.) по настоящее время, когда в результате слияния ряда ведомств, общая численность их резко сократилась. Это, когда слили Минэкономики, Минпром, Миноборонпром, лесное ведомство и т.д. Естественно, в 5 или 6 раз сократилось число министров, заместителей министров. Но главное – сократилась общая численность аппарата чуть ли не в 3 раза, сохранив содержательные функции. Так что все-таки можно добиться реального сокращения аппарата с четким распределением функций. Раньше Минпром, Миноборонпром и соответствующий департамент в Минэкономики занимались одним и тем же: управлением госпредприятий, управлением госпакетом акций, назначением директоров предприятий. Реально назначал директоров предприятий премьер, а они визировали документ с подписью премьера.

Вы говорили, что реально дублирование может возникнуть и в случае, когда функции разделены. Почему это происходит: это амбиции людей или недостаточно прописанные процедуры

Даже при идеальных процедурах каждый чиновник, просто он так устроен, начинает тянуть одеяло на себя, это всегда так. Инструкциями и т. д. противодействовать можно, но исключить этого в принципе невозможно, потому что ценность чиновника, его зарплата, его влияние на события определяется кругом вопросов, по которым он принимает решения. Поэтому любой чиновник всегда будет тянуть одеяло на себя. Можно минимизировать опасность этого, но исключить нельзя.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 24 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.