WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |

Институт экономики переходного периода

103918, Россия, Москва, Газетный переулок д. 5 Тел./ факс 229 6596, www.iet.ru

Анализ нормативно-правовой базы функционирования госслужбы в Российской Федерации и истории изменений структуры госаппарата в 1992-1999 гг.

Автор:

В. Крапиль

Москва

Март 2000

Оглавление

Раздел 1. Анализ нормативно-правовой базы функционирования госслужбы в Российской Федерации

Введение

Регулирование деятельности государственных служащих

Регулирование функционирования органов исполнительной власти

Раздел 2. История изменений структуры госаппарата РФ в 1992-1999 годах

Система органов исполнительной власти федерального уровня

Управление структурой органов исполнительной власти федерального уровня

Правительство Российской Федерации основная структура исполнительной власти

Преобразования ради преобразований: трудно понять логику

Основные этапы реформирования структуры федеральных органов исполнительной власти в 1992-99 годах

Выводы и рекомендации

Раздел 1

Анализ нормативно-правовой базы функционирования госслужбы в Российской Федерации

Введение

В настоящее время в Российской Федерации существуют, согласно действующему законодательству, два уровня функционирования государственной службы: федеральный уровень и уровень субъектов федерации. На самом же деле таких уровней три – не следует забывать о муниципальной службе, которая по своей сути и принципам функционирования практически не отличается от госслужбы. Но в силу того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (Конституция РФ, ст.12), правовое регулирование муниципальной службы осуществляется отдельно, хотя зачастую правовые нормы, описывающие функционирование обеих служб, имеют общий характер. Иногда такое разделение приводит к необходимости дополнительного правового регулирования. В частности, отдельным Федеральным Законом от 18 февраля 1999 года внесено изменение в Закон РФ “Об основах государственной службы”, которым в подп.2 п.4 ст.6 слова по специальности “государственное управление” были заменены на по специальности “государственное и муниципальное управление”. В дальнейшем в настоящем обзоре речь будет идти об общих принципах функционирования государственной службы и ее федеральном уровне, поскольку особенности государственной службы субъектов федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами последних. Изучение нормативно-правового регулирования государственной и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации представляет особую задачу, которая может быть рассмотрена в дальнейшем.

Нормативно-правовая база функционирования государственной службы в Российской Федерации целостностью в настоящий момент не отличается. Принятые по этому поводу законы имеют главным образом характер базовых, то есть определяющих основные правовые нормы. На их основе должны быть приняты иные законы, конкретизирующие отдельные положения базового закона. Но в большинстве случаев таковые еще не приняты и существуют в лучшем случае на стадии законопроектов.

Когда та или иная правовая норма не установлена законом (и тем более – когда она установлена в виде ссылки на еще не принятый нормативный правовой акт), образуется правовой вакуум. В отдельных случаях этот вакуум устраняется иными нормативными актами, обычно указами президента. Возникающая совокупность нормативных правовых актов не обладает системным характером, ибо в большинстве случаев принятие президентских указов диктуется не необходимостью правового регулирования той или иной сферы (как это происходит при разработке законов), а текущими политическими или административными потребностями.

Самый поверхностный анализ нормативной базы госслужбы показывает, что совокупность правовых актов, ее регулирующих, может быть разделена на две группы, которые, несмотря на то, что регламентируют единую область, в то же время делают это как бы с разных сторон: к одной группе могут быть отнесены правовые акты, регулирующие деятельность лиц, занимающих государственные должности, в том числе государственных служащих, к другой – нормативы функционирования госслужбы как структуры органов государственной власти и управления. В последнем случае речь в первую очередь идет о структурах исполнительной власти.

Регулирование деятельности государственных служащих

До принятия Закона “Об основах государственной службы” правовое регулирование деятельности госслужащих осуществлялось на основании Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента № 2267 от 22 декабря 1993 года.

Федеральный Закон “Об основах государственной службы” от 31 июля 1995 г. содержит достаточно полную регламентацию прав и гарантий для государственного служащего, его обязанностей и ответственности, ограничений, связанных с государственной службой, а также особенностей его трудовой деятельности, включая порядок поступления на государственную службу и основания для ее прекращения, оплату труда, социальные гарантии. Тем самым закон выделяет государственных служащих из общей системы трудовых отношений, создает своего рода корпорацию, носящую относительно закрытый характер, члены которой обладают определенной системой привилегий по сравнению “с простыми смертными” из иных сфер деятельности, финансируемых из бюджета (образование, здравоохранение и т.п.) С одной стороны, такое законодательно установленное расслоение является безусловным недостатком, создающим деление работников бюджетной сферы на “высших” и “низших”. С другой стороны, эти положения закона можно рассматривать, как констатацию признания государством своей неспособности обеспечить достойные условия жизни всем “бюджетникам”. Ставя государственных служащих выше работников остальных сфер, законодатель отчасти страхуется от коррупции (госслужащий, по его идее, должен дорожить своим местом хотя бы из-за имеющихся льгот), которая в сфере государственной службы представляет наибольшую опасность именно для государства. Возможно также, что законодатель счел ограничения, налагаемые самим статусом государственного служащего (ст.11) достаточными для того, чтобы компенсировать их особыми льготами.

Следует указать, что закон содержит серьезные противоречия в своих концептуальных основаниях. Он ориентирован на создание преимущественно карьерной системы1 государственной службы, причем в весьма консервативной форме – с жесткой иерархией категорий, групп и квалификационных разрядов (количество последних – 15 – превышает количество классов в дореволюционной “Табели о рангах”), с системой социальных льгот и привилегий. Однако вместе с тем ряд позиций закона ориентирован на более открытый характер государственной службы. Прежде всего, это положения ст.22 о конкурсе на замещение вакантных государственных должностей государственной службы, дающем принципиальную возможность “бокового входа” на государственную службу для лиц, ранее на ней не состоявших, а так же для карьерного продвижения госслужащих, минуя промежуточные ступени. Кроме того, более открытыми и гибкими являются процедуры заполнения государственных должностей категории “Б” (“должности, учреждаемые … для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории “А” - подпункт 3 п.1 ст.1), хотя в ряде случаев крайне нечетко определены критерии различия некоторых из этих должностей от 5-й группы (“высшие государственные должности государственной службы”) категории “В”. Существует определенное противоречие также между ориентацией на создание карьерной системы госслужбы и ее ассимилированным характером с точки зрения регулирования трудовых отношений госслужащих.

Закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” носит базовый характер, поэтому содержит множество отсылочных норм к иным федеральным законам. Для того, чтобы названный закон выполнялся в полном объеме, обязательно наличие федеральных законов, устанавливающих следующие нормы (в скобках указываются отсылочные статьи базового Закона):

1. порядок проведения квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и сохранения их при переводе на иные государственные должности государственной службы (п.1 ст.7);

2. порядок передачи в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в собственности государственного служащего доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций (п.2 ст.11);

3. порядок предоставления государственными служащими ежегодных сведений о полученных ими доходах и имуществе (п.1 ст.12);

4. виды поощрений и порядок их применения (ст.13);

5. порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий (п.3 ст.14);

6. ответственность государственного служащего за нарушающие права граждан действия или бездействие (п.5 ст.14);

7. порядок защиты госслужащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий (подп.10 п.1 ст.15);

8. порядок предоставления государственному служащему жилья, транспорта и т.п. (п.2 ст.15);

9. размер оклада, размер и порядок установления надбавок (п.2 ст.17);

10. порядок включения в стаж государственной службы не предусмотренных базовым законом периодов трудовой деятельности (п.2 ст.20);

11. порядок проверки сведений, представленных гражданином при поступлении на государственную должность (п.5 ст.21);

12. порядок и условия проведения аттестации (п.3 ст.24).

При этом следует заметить, что указанный перечень необходимых законов не есть полный перечень ссылок, содержащихся в Законе “Об основах государственной службы”. Другие ссылки либо допускают отсутствие закона (например, п.1 ст.18 допускает наличие федерального закона, устанавливающего большую продолжительность отпуска для отдельных категорий госслужащих), либо отсутствие специального закона (как, например, в случае с порядком выхода на пенсию и пенсионным обеспечением, ст.19 и п.3 ст.25 – могут применяться общие нормы).

И лишь некоторые из вопросов приведенного выше перечня урегулированы пока законодательно. Так, вопрос о защите государственного служащего регламентирован Федеральным Законом “О государственной охране” от 27 мая1996 года. Порядок привлечения к ответственности государственного служащего за нарушение им прав граждан определен Законом РФ от 27 апреля 1993 года “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” (изменения и дополнения внесены Законом от 14 декабря 1995 года).

Некоторые вопросы регулируются указами президента, принятыми с формулировкой “до принятия соответствующего федерального закона” (а иногда и без этой формулировки, но по сути именно так). К их числу относятся:

● Указ № 578 от 22 апреля 1996 “О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим”, с изменениями и дополнениями, внесенными Указами № 1135 от 27.10.97 и № 1458 от 2.12.98

● Указ № 484 от 15 мая 1997 года “О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе”

● Указ № 310 от 9 апреля 1997 года “О денежном содержании федеральных государственных служащих”, с изменениями и дополнениями, внесенными Указами № 1011 и 1012 от 11.09.97, № 298 от 28.03.98, № 1458 от 2.12.98, № 1548 от 10.12.98 и 267 от 2.03.99;

● Указ № 982 от 3 сентября 1997 года “О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет”

● Указ № 484 от 15 мая 1997 года “О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе”

● Указ № 641 от 1 июня 1998 года “О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы”, с редакционными правками, внесенными Указом № 680 от 31.05.99

● Указ № 353 от 9 марта 1996 года “Об утверждении положения о проведении аттестации федерального служащего”

Совсем не регламентированы вопросы порядка поощрений и взысканий госслужащего, предоставления ему жилья и служебного транспорта, а также передачи в доверительное управление под гарантию государства акций в уставном капитале коммерческих организаций.

Кроме перечисленных, существует еще ряд нормативных правовых актов, регламентирующих те или иные вопросы работы государственных служащих. К их числу относятся:

● Указ № 123 от30 января 1996 года “О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы”, устанавливающий необходимый стаж работы для занятия соответствующей должности и порядок утверждения должностных инструкций;

● Указ № 604 от 29 апреля 1996 года “Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы” и само Положение, регламентирующее порядок проведения конкурса, допуск к нему, формы проведения, вопросы финансирования;

● Указ № 640 от 1 июня 1998 года “О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы”, принятый в развитие Указа № 484 (см. выше) и регламентирующий содержание личного дела государственного служащего, включая сведения об образовании, квалификации, прохождении службы, а также декларации госслужащего о доходах и имуществе;

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.