WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |

Глава 4. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

4.1 Основные этапы реформ территориальной основы местного самоуправления

На протяжении всего периода становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации определение территориальных основ этого института было одним из ключевых положений проводимых реформ. При этом на различных этапах развития организационно-правовой основы местного самоуправления вопросы его территориальной организации решались по-разному.

Первый этап длился с 1990 года до октября-декабря 1993 года. В этот период были приняты первые законы о местном самоуправлении: закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и закон РСФСР от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Особенностью данного этапа можно считать то, что была сделана попытка сохранить ранее существовавшую систему местных органов власти, изменив принципы их организации и компетенцию.

Определяя территориальные основы местного самоуправления, оба закона исходили из существовавшего административно-территориального деления. В законе «Об общих началах…» был выделен первичный территориальный уровень местного самоуправления, который включал в себя сельсоветы, поселки и районы в городах. Закон предусматривал также наличие иных уровней местного самоуправления, если этого требовали местные, национальные условия. Иные уровни местного самоуправления могли устанавливаться решениями союзных и автономных республик в составе СССР.

В законе РСФСР «О местном самоуправлении…» понятие первичного уровня местного самоуправления уже отсутствовало. Закон содержал исчерпывающий перечень территориально-административных единиц, в границах которых могло осуществляться местное самоуправление. К ним относились районы, города, районы в городах, поселки, сельсоветы и сельские населенные пункты.

При этом принципы территориально-административного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административно-территориальных единиц, были перенесены на систему местного самоуправления. Так, хотя напрямую и не было оговорено подчинение органов местного самоуправления городов районного значения Советам районов, в компетенцию последних, тем не менее, входило выделение дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих Советов, в том числе и Советам районных городов (ст. 55). Районные Советы также могли передавать отдельные полномочия Советам поселков, сельсоветов и районных городов и отменять их решения в случае, если они противоречили законодательству. Тем самым, закон, определявший систему местного самоуправления как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, все же ставил органы местного самоуправления поселков, сельсоветов и районных городов в определенную финансово-экономическую и организационную зависимость от районных органов управления.

Вторым этапом в становлении территориальных основ местного самоуправления принято считать период с октября-декабря 1993 года до принятия федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» в 1995 году. В этот период указом Президента РФ от 26 октября 1993 года №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» было утверждено «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы». В данном Положении нашел отражение поселенческий принцип организации местного самоуправления, согласно которому основными территориями, на которых осуществляется местное самоуправление, являлись городские и сельские поселения. В районах и сельсоветах органом местного самоуправления являлся глава администрации района/сельсовета. На этих территориях также могли быть образованы органы местного самоуправления из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений. В Таблице 4.1 представлена система органов местного самоуправления в границах различных типов территорий и способы их формирования. Как видно из этой таблицы, в Положении не определялось, каким образом избирался глава района/сельсовета. Кроме того, «Положение об основах организации местного самоуправления…» не устанавливало, по решению каких органов мог быть сформирован единый орган местного самоуправления района/сельсовета, предоставляло органам государственной власти регионов принимать решения о способе избрания/назначения глав крупных населенных пунктов, а также не содержало ответов на ряд других важных вопросов.

Таблица 4.1 Способы формирования органов местного самоуправления в различных территориально-административных единицах РФ

Органы местного самоуправления

Города и сельские поселения с населением

Районы и сельсоветы

до 5 тыс.чел.

от 5 до 50 тыс. чел.

свыше 50 тыс.чел.

Глава

избирается

избирается

  1. назначается главой администрации края, области, автономной республики, города федерального значения, автономной области или
  2. избирается

не определено

Собрание представителей

не формируется, местное самоуправление осуществляется через собрания, сходы граждан

избирается

избирается

формируется из представителей органов местного самоуправления городов и сельских поселений

Источник: «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденное Указом Президента от 26 декабря 1993 года №1760.

Закон «Об общих принципах…», принятый в 1995 году, положил начало новому этапу в развитии местного самоуправления, впервые отделив территориальную организацию данного института власти от административно-территориального устройства государства. В этом законе вслед за Гражданским Кодексом было введено понятие муниципального образования, в границах которого и осуществляется местное самоуправление. Согласно этому закону, отличительными особенностями муниципальных образований являются наличие территории, местного бюджета, муниципальной собственности и выборных органов местного самоуправления. При этом данный закон содержал открытый список территориальных единиц, в границах которых может осуществляться местное самоуправление, оставляя за субъектами РФ право самостоятельно определять территории, на которых могут формироваться муниципальные образования. В статье 12 Закона определено, что «местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований - городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций».

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и моделей организации местного самоуправления. По имеющейся информации, территориальная организация местного самоуправления в настоящее время выглядит следующим образом:

  • исключительно на уровне районов – в 6 субъектах РФ;
  • на уровне районов и городов – в 37 субъектах РФ;
  • на уровне районов, городов и сельских округов – в 23 субъектах РФ;
  • на уровне сельских округов и поселков – в 5 субъектах РФ;
  • на уровне городских районов и сельских округов – в 3 субъектах РФ;
  • на уровне городов и сельских округов – в 11 субъектах РФ.

При этом в ряде регионов муниципальные образования вообще отсутствуют либо охватывают только часть территории субъекта Федерации. Так, в Республике Ингушетия и Чеченской Республике муниципальные образования вообще отсутствуют. Всего по 1-2 муниципалитетов имеется в Республиках Тыва и Саха (Якутия) (Замотаев, Маркварт, Клименко, 2002, с.49).

Если рассматривать территориальную организацию местного самоуправления в сельской местности, то безусловно преобладающей на территории Российской Федерации в настоящее время является районная модель. К данной модели можно отнести также и те регионы, которые формально декларируют двухуровневое самоуправление, однако предусматривают формирование бюджетов только на уровне районов. В этом случае у поселений отсутствует такой критериальный признак муниципального образования, как местный бюджет.

В незначительном количестве регионов муниципальные образования существуют только на уровне поселений. В этом случае районная администрация обычно формируется в рамках региональной администрации, причем в многих случаях она берет на себя выполнение части функций, отнесенных Законом 1995 г. «Об общих принципах…» к вопросам местного значения. Невелико также число субъектов Федерации, в которых существует двухуровневая структура местного самоуправления, предусматривающая формирование бюджетов и на районном, и на поселенческом уровнях.

При этом необходимо учитывать, что не все субъекты РФ ставили задачу реализации унифицированной модели местного самоуправления на своей территории. В некоторых случаях в рамках одного субъекта сосуществуют несколько моделей, например районная и двухуровневая, поселенческая и районная. Одновременно не всегда на протяжении срока действия Закона «Об общих принципах…» модель местного самоуправления в том или ином регионе оставалась неизменной, многие регионы переживали реформы муниципальной структуры различной глубины и радикальности.

Выбор трех пилотных регионов осуществлялся таким образом, чтобы в максимальной степени охватить все имеющиеся альтернативы:

  • во всех регионах Закон «Об общих принципах…» действует на всей территории;
  • в регионах представлены все основные модели организации местного самоуправления: районная, поселенческая, двухуровневая;
  • в одном регионе модель местного самоуправления унифицирована на всей территории, в двух других сосуществуют различные модели;
  • один из регионов пережил радикальную смену модели местного самоуправления на своей территории, в двух других выбранная модель оказалась достаточно стабильной.

Тем самым есть основания полагать, что анализ становления и развития местного самоуправления в выбранных регионах позволяет отобразить процессы, характерные для гораздо более широкого круга субъектов Федерации, и выявить некоторые тенденции, характеризующие этот процесс в целом и его возможные альтернативы.

4.2 Становление и развитие территориальных основ местного самоуправления в Новгородской области

В Новгородской области в 1991 году после принятия сначала союзного, а затем и российского законов, устанавливающих организационно-правовую основу местного самоуправления, были сформированы органы местного самоуправления как на уровне районов, так и на уровне городских и сельских поселений. В период с 1991 до 1993 года в области действовали 283 Совета поселков и сельсоветов, городские Советы в городах Новгороде, Боровичи и Старая Русса, 22 районных Совета и 2 Совета в городских районах Новгорода. Все местные администрации наделялись собственной компетенцией и могли формировать бюджеты. В 1993 году все органы местного самоуправления были упразднены, главы местных администраций назначались органами государственной власти области.

Районная модель территориальной организации местного самоуправления, действующая в регионе и в настоящее время, была сформирована в 1996 году. Сейчас на территории области действует 22 муниципальных образования, из них одно - на территории города Новгорода, 19 – на территориях административных районов области, 2 – на территориях единых административно-территориальных единиц (г. Боровичи и Боровичевский район, г. Старая Русса и Старорусский район). Однако созданием органов местного самоуправления на районном уровне в области не ограничились. Для решения задачи приближения местного самоуправления к населению, во всех муниципальных образованиях были созданы территориальные органы местного самоуправления – администрации поселков и сельсоветов, которые наделяются полномочиями по участию в решении практически всех вопросов местного значения, а также отдельных государственных полномочий. В общей сложности на территории области действует 283 сельских и поселковых администрации.

Причем с представителями этого субмуниципального уровня власти в области проводится активная работа как сотрудниками районных администраций, так и областной администрацией. Начиная с 1997 года при Губернаторе области создан консультативный орган – Совет глав Администраций сельсоветов и поселков, в состав которого входят по одному главе сельской/поселковой администрации от каждого района. На заседаниях Совета осуществляются консультации и разрабатывается согласованная позиция по важнейшим вопросам политической и социально-экономической жизни области. При этом вопросы для повестки дня может предлагать как Губернатор области, так и члены Совета.

На территориях отдельных сельских населенных пунктов, а также кварталов и улиц в поселках и городах действуют органы территориального общественного самоуправления, в том числе 1560 старост и 2056 домовых и уличных комитетов. Деятельность этих органов подробно регулируется как областным законом «О территориальном общественном самоуправлении…», так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

4.3 Становление и развитие территориальных основ местного самоуправления в Калужской области

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.