WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |

Тем не менее, в Москве используются различные схемы взаимозачетов и денежные суррогаты при исполнении бюджета, хотя и в меньших по сравнению с большинством российских регионов масштабах. Так, в соответствии со ст.27 Закона о бюджете Москвы на 1999 год допускается погашение задолженности перед бюджетом города путем натуральных поставок и передачи прав собственности в суммах, превышающих объемы расходов бюджета на приобретение собственности, проведение мероприятий по поддержке промышленности, финансирование городской инвестиционной программы и погашение кредиторской задолженности, образовавшейся в результате недофинансирования из бюджета или за счет заемных средств. Погашение задолженности перед бюджетом города Москвы в неденежном выражении допускается в размере не более 50 процентов от общей суммы недоимки. Нормативные акты исполнительных органов предусматривают различные способы проведения зачетов по платежам в бюджет (см., например, Распоряжения Мэра от 26 февраля 1998 г. N 187-РМ «О регламенте особого порядка расчетов при исполнении бюджета г. Москвы в 1998 году» и от 15 июня 1999 г. N 603-РМ «О погашении задолженности по платежам в бюджет города Москвы с использованием облигаций городских займов Москвы»).

Использование натуральной формы погашения обязательств по налоговым платежам в бюджет характеризуются несколькими негативными факторами. Первым и, на наш взгляд, основным фактором являются явные потери бюджета от дисконтирования налоговых обязательств в процессе обращения денежных суррогатов (векселей предприятий, банков, региональных и городских администраций). Вторым фактором могут служить потери бюджета от завышения стоимости товара или услуги при уплате с их помощью налогов, с одной стороны, и реализации данных товаров по заниженной стоимости с целью дальнейшего использования полученных средств для финансирования расходов – с другой. В–третьих, при использовании взаимозачетов с заранее определенной цепочкой участвующих в ней предприятий, ухудшается структура расходов бюджета, так как государственные органы фактически вынуждены финансировать именно те статьи, бюджетополучатели по которым участвуют в цепочке взаимозачетов. В–четвертых, при использовании схем взаимозачетов создаются стимулы для накопления недоимки с целью ее последующего погашения с помощью инструментов, позволяющих дисконтировать налоговые обязательства. И, наконец, в–пятых, складывается ситуация, при которой нарушается прозрачность механизма финансирования расходов бюджета, усиливающая коррупцию.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым закрепить в законе о бюджетном процессе запрет на уплату налогов товарами и векселями, и отказаться от неденежного исполнения бюджета в форме зачетов взаимных требований за исключением прямого зачета встречных денежных требований бюджета и налогоплательщика.

Проведенный анализ бюджетного законодательства Москвы приводит к выводу о необходимости приведения его в соответствие с современными стандартами российского бюджетного права. Прежде всего, необходимо принять новую редакцию Закона “О бюджетном процессе в Москве”, исходя из требований Бюджетного кодекса РФ, вступающего в силу с 1 января 2000 года. Основными направлениями совершенствования Закона “О бюджетном процессе в Москве” видятся следующие:

1) Необходимо существенно расширить перечень материалов, подлежащих представлению в Думу одновременно с проектом бюджета на очередной год, как за счет документов, позволяющих оценить реальность бюджетных проектировок (сводный финансовый баланс), так и за счет документов, детализирующих направления расходов (расчеты по статьям классификации доходов бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту бюджета; проекты городских целевых и инвестиционных программ, программу приватизации государственного имущества, программу внутренних и внешних заимствований, программу предоставления государственных гарантий и крупных кредитов).

2) Следует рационализировать процедуру рассмотрения бюджета в Думе. Во-первых, целесообразно отказаться от двухступенчатой процедуры внесения проекта бюджета в Думу. В случае отклонения основных характеристик бюджета, либо распределения его расходов по разделам и подразделам функциональной классификации, Думе должно быть предоставлено право выбора между возвращением проекта на доработку в Правительство и созданием согласительной комиссии. В законе должен быть определен порядок образования Согласительной комиссии и принятия ею решений. Следует провести четкое разграничение предмета различных чтений проекта бюджета: на первой стадии надлежит утверждать его основные характеристики, на второй распределение расходов по разделам и подразделам функциональной классификации, на третьей - по статьям функциональной классификации. При этом следует установить запрет на пересмотр ранее утвержденных параметров бюджета на каждой следующей стадии его рассмотрения. Следует предоставить Думе право вносить изменения в постатейное распределение расходов своим решением без создания согласительной комиссии при условии, что такие изменения не ведут к росту расходов по разделам (подразделам, функциональной классификации.

3) Необходимо закрепить в законе принцип казначейского исполнения городского бюджета и разработать комплекс мероприятий по переходу на казначейскую систему исполнения бюджета. Необходимо определиться по вопросу о целесообразности создания в Москве собственного казначейства или заключения соглашения об исполнении московского бюджета с Федеральным казначейством. На переходный период следует полностью перевести бюджетные счета бюджетополучателей в учреждения Центрального банка Российской Федерации.

4) После вступления в силу Бюджетного кодекса совершенствование исполнения городского бюджета может быть достигнуто в первую очередь за счет правоприменительных мер: то есть точного соблюдения предусмотренных Бюджетным кодексом процедур санкционирования и финансирования расходов, порядка секвестрирования расходов и использования дополнительно получаемых в процессе исполнения бюджета доходов. Одновременно необходимы и некоторые законодательные меры в развитие норм Бюджетного кодекса, в первую очередь разработка региональных нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и порядок установления органам государственной власти и бюджетным учреждениям заданий по предоставлению государственных услуг.

5) Следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа полноты отражения доходов и расходов бюджета. Прежде всего, совершенно недопустимой представляется практика исключения из состава расходной части городского бюджета расходов по инвестиционной программе, осуществляемых за счет привлеченных в текущем году заемных средств. Следует обеспечить учет налоговых расходов в доходной и расходной частях городского бюджета, отказаться от использования в законах о бюджете на очередной год норм, предоставляющих московскому правительству право целевого или дискреционного расходования поступлений от определенных доходных источников без указания объема таковых.

6) Следует законодательно закрепить порядок использования дополнительно получаемых в процессе исполнения бюджета доходов.

7) Следует запретить исполнение налоговых обязательств перед городским бюджетом в натуральной форме и отказаться от практики неденежного исполнения бюджета в форме зачетов взаимных требований (кроме прямого зачета встречных денежных требований бюджета и налогоплательщика).

8) Следует разработать и принять Закон “О бюджете развития Москвы”, который бы формализовал процесс осуществления капитальных вложений за счет средств городского бюджета. Концепцию такого закона должны составлять следующие основные положения:

- Полностью за счет средств городского бюджета могут финансироваться только некоммерческие (бесприбыльные) инвестиционные проекты, направленные на капитальное строительство непроизводственных объектов, закупки оборудования длительного пользования для органов государственной власти и бюджетных учреждений. Перечень некоммерческих инвестиционных проектов должен утверждаться московской Думой, а создаваемые в результате инвестиционной деятельности объекты должны полностью поступать в государственную собственность Москвы.

- Исходя из тезиса, что государство является “плохим” инвестором, а государственные предприятия уступают частным по эффективности, представляется целесообразным ограничить основания для инвестиции в имущество государственных унитарных предприятий. Такие инвестиции могут допускаться лишь при наличии необходимости обеспечить производство продукции, производство которой в частном секторе экономики нерентабельно или при наличии реальной возможности восстановить платежеспособность ликвидируемого градообразующего предприятия путем создания государственного унитарного предприятия на базе его имущества.

- Исходя из принципа минимизации участия государства в предпринимательской деятельности, инвестиции в коммерческие объекты за счет городского бюджета могут осуществляться только на долевых началах с частными инвесторами, отбираемыми по конкурсу.

- Следует установить ограничения на осуществление капитальных вложений некоммерческого характера за счет городского бюджета при недофинансировании текущих расходов бюджета.

1.2. ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В МОСКВЕ

Использование внебюджетного способа финансирования государственных расходов теоретически обосновано только в одном случае: при необходимости обеспечить тесную связь между вкладом граждан в финансовые фонды государства, имеющие определенное целевое назначение, и объемом встречного предоставления из этих фондов при возникновении соответствующих юридических оснований. Такая необходимость явно обнаруживается лишь при осуществлении обязательного государственного социального страхования. Обособленность средств государственных внебюджетных социальных фондов является способом стимулирования платежной дисциплины: очевидно, люди будут значительно более заинтересованы в уплате взносов в эти фонды, если им будет гарантирована их неприкосновенность и невозможность использования на цели, не связанные с выплатой социальных пенсий и пособий. Именно поэтому на федеральном уровне были консолидированы в бюджет все внебюджетные фонды за исключением четырех социальных: пенсионного, фонда занятости, обязательного медицинского и социального страхования. Причем целесообразность существования даже этих фондов в современных условиях вызывает сомнения, учитывая слабую степень зависимости между размерами взносов в эти фонды и выплачиваемых из них пенсий и пособий (из-за недостатка финансовых ресурсов минимальный и максимальный размер социальных выплат почти не отличаются).

При выполнении государством чисто перераспределительных функций внебюджетный способ финансирования уступает по эффективности бюджетному, так как:

- Увеличивает административные расходы вследствие дублирования функций сбора доходов внебюджетных фондов налоговыми органами и органами управления этих фондов;

- Ограничивает возможности маневра при использовании финансовых ресурсов государства и при определенных условиях ведет к избыточному финансированию расходов, для осуществления которых создаются внебюджетные фонды;

- Осложняет целостный анализ государственной финансовой системы и снижает степень прозрачности государственных финансов, так как многие функциональные расходы финансируются одновременно из бюджетных и внебюджетных источников. Этот недостаток особенно проявляется в случае, если бюджеты внебюджетных фондов рассматриваются не одновременно с проектом бюджета. Негативное влияние указанных факторов очевидно усиливается с ростом числа и усложнением структуры внебюджетных фондов.

Исходя из вышесказанного, вся система московских внебюджетных фондов должна быть признана нецелесообразной, так как ни один из этих фондов не имеет цели финансирования социальных расходов по накопительному принципу. Лишенный объективных оснований к своему существованию, внебюджетный сегмент московской финансовой системы непомерно велик (в 1997 году доходы наиболее крупных фондов составили 25%, а в 1998 году - 30% общего объема доходов) и предельно непрозрачен.

Основными особенностями московской системы внебюджетного финансирования являются следующие:

1) Огромное количество внебюджетных фондов при отсутствии их исчерпывающего перечня

Ни в одном нормативном акте Москвы не закреплен перечень действующих в городе внебюджетных фондов, и их количество с каждым годом растет.

На сегодняшний день Думой утверждены положения о 12 внебюджетных фондах, в том числе:

- Внебюджетном жилищно–инвестиционном фонде

- Валютном фонде

- Целевом внебюджетном фонде развития культуры и искусства

- Целевом внебюджетном территориальном дорожном фонде

- Внебюджетном фонде финансовой поддержки промышленности города Москвы

- Внебюджетном фонде пожарной безопасности (учрежден Постановлением Московской городской Думы от 5 ноября 1997 г. N 78)

- Четырех муниципальных внебюджетных фондах жилищного строительства программы "Комбиинвест" (в Северо-восточном, Восточном, Юго-восточном и Южном административных округах) учреждены Постановлением Московской городской Думы от 25 декабря 1996 г. N 115)

- Местном муниципальном внебюджетном фонде развития жилищного строительства Северо-западного Административного округа города Москвы (учрежден Постановлением Московской городской Думы от 27 ноября 1996 г. N 103)

- Внебюджетном фонде помощи потерпевшим от преступлений в сфере экономики (учрежден Постановлением Московской городской Думы от 7 сентября 1994 г. N 74).

Кроме того, Думой утверждены общие положения о внебюджетных фондах административных округов и районов города, на основании которых действуют 10 окружных и 125 (по числу районов – см. Закон г. Москвы от 05.07.95 N 13-47 «О территориальном делении города Москвы» (в ред. от 12.07.99) районных внебюджетных фонда.

Вопреки статье 41 Устава города, согласно которой внебюджетные фонды создаются решением Московской городской Думы, ряд таких фондов действует на основании решений городской исполнительной власти, а именно:

- Внебюджетный фонд социальной защиты населения г. Москвы (Распоряжение Мэра от 29 октября 1996 г. N 436/1-РМ). В соответствии с указанным Распоряжением 50% денежных средств от сборов (платы) за пребывание в городе граждан, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации, подлежат зачислению на счет общегородского внебюджетного фонда финансовых ресурсов для социальной защиты населения г. Москвы.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.