WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 18 |

Сделать движение финансовых средств зависимым от реального соотношения спроса и предложения на рынке труда, а не от административной оценки потребностей экономики в различных категориях специалистов призван эксперимент по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО), начатый на основе Постановления Правительства РФ от 14 января 2002 г. № 6 «О проведении в 2002-2003 гг. эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств». По своей экономической сути ГИФО являются разновидностью образовательного ваучера. Они должны выдаваться выпускникам школ по итогам единого государственного экзамена, заменяющего выпускные экзамены в средней школе и вступительные экзамены в высшие и средние профессиональные учебные заведения, и призваны гарантировать оплату государством обучения в любом образовательном учреждении в пределах определенной суммы. Однако на сегодняшний день право выбора образовательного учреждения ограничено кругом участвующих в эксперименте вузов, которыми согласно Постановлению Правительства могут быть только «подведомственные Министерству образования Российской Федерации (то есть государственные – прим. автора) вузы, расположенные на территории субъектов Российской Федерации, принимающих участие в эксперименте по введению единого государственного экзамена». Категории финансовых обязательств устанавливаются в соответствии с методикой планирования и финансирования расходов на высшее профессиональное образование на основе государственных именных финансовых обязательств и порядком определения размера финансового обеспечения государственных именных финансовых обязательств в зависимости от результатов единого государственного экзамена. Иными словами, чем лучше результаты единого государственного экзамена – тем выше финансовое обеспечение ГИФО. Согласно указанному Постановлению Правительства вуз, участвующий в эксперименте, должен объявить не менее чем за 3 месяца до начала приема документов стоимость обучения по каждой специальности, направлению подготовки и форме обучения. Участвующий в эксперименте вуз обязан зачислить на первый курс на все специальности всех студентов только на основе финансовых обязательств. При этом число студентов, обучение которых осуществляется за счет средств, распределяемых на основе финансовых обязательств, без доплаты со стороны студентов должно составлять не менее 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз, в том числе не менее 25% от общего числа студентов по каждой специальности. Если же гражданин не вошел в число лиц, обучающихся только за счет бюджетных средств, и стоимость обучения превышает размер финансового обеспечения выданного ему финансового обязательства, он заключает с вузом договор на свое обучение и вносит разницу между стоимостью обучения и величиной финансового обеспечения финансового обязательства в порядке, установленном указанным договором.

Прогрессивный характер системы нормативного сметного финансирования по сравнению с действующим порядком финансирования не вызывает сомнения, так как предлагаемая система в значительно большей степени ориентирована на результат и интересы потребителя. Она позволяет сократить расходы на содержание искусственно раздутых штатов и излишних площадей, вытеснить с рынка заведомо неэффективных производителей, услуги которых вообще не пользуются спросом. Эта система значительно более прозрачна, и в этом смысле позволяет исключить бюджетные расходы на содержание бюджетных учреждений, которые существуют за счет коммерческой деятельности, а бесплатных услуг не предоставляют вообще или предоставляют их в минимальном объеме.

Вместе с тем, учитывая принудительный порядок размещения задания на поставку социальных услуг, эта система не позволяет решить основную проблему сметного финансирования – заинтересовать поставщиков социальных услуг в повышении эффективности своей деятельности.

3.4.1.2. Государственный социальный заказ

Альтернативой финансированию по смете доходов и расходов является государственный социальный заказ. Под государственным социальным заказом мы понимаем совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государственным заказчиком и поставщиком, по условиям которых государство обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителей этих услуг основе.

Государственный (муниципальный) социальный заказ должен быть составной частью государственного (муниципального) заказа, под которым ст. 72 Бюджетного кодекса понимает «совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета». В то же время, в отличие от других контрактов на поставку товаров, работ, услуг для государственных нужд договоры, заключаемые в рамках государственного (муниципального) социального заказа, имеют свою специфику. Если в обычном договоре государственного заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) совпадают в одном лице, то в договоре государственного социального заказа они разделены. Государственный заказчик (которым может быть отраслевой орган исполнительной власти - главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг. Это позволяет рассматривать договор, заключаемый в рамках государственного (муниципального) социального заказа, в качестве договора в пользу третьего лица. Согласно ст. 430 Гражданского кодекса договором в пользу третьего лица признается тот, в котором стороны установили, что должнику необходимо произвести исполнение обязательств не кредитору, а указанному или не указанному в договоре третьему лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу.

На сегодняшний момент социальный заказ как договорная система размещения государственного заказа на поставку социальных услуг в России не применяется. Предпринимавшиеся до настоящего времени попытки внедрить основной принцип социального заказа – принцип зависимости поставщика услуг от оценки его деятельности потребителем – потерпели неудачу именно потому, что государство стремилось «сэкономить» на цене госзаказа.

Принципиальным отличием государственного социального заказа от сметного и нормативно-целевого финансирования является то, что первый предполагает размещение задания на поставку социальных услуг не на принудительной, а на договорной основе. Причем договор должен заключаться по результатам конкурса, то есть в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам между государственными и частными организациями, оказывающими однородные услуги.

Учитывая, что потребителем услуг по договору государственного социального заказа является гражданин, логичным способом размещения этого заказа является предоставление права выбора поставщика услуг непосредственно потребителю (как это предполагает, в частности, система ГИФО). Однако применимость этого способа имеет свои ограничения.

Во-первых, предоставление потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг по системе соцзаказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг, практически невозможно, так как потребитель может выбрать такого поставщика, цена услуг у которого неприемлемо высока для государства. Другим аргументом против предоставления потребителю неограниченного права выбора поставщика услуг в рамках системы социального заказа является неспособность потребителя к квалифицированному выбору в тех областях, где профессионализм поставщика услуг имеет принципиальное значение. Это относится, прежде всего, к образованию и здравоохранению, то есть тем видам социальных услуг, для оценки качества предоставления которых необходимы специальные знания, которые у потребителя отсутствуют. Указанные соображения приводят к выводу, что в ряде случаев предварительный отбор поставщиков социальных услуг по системе государственного социального заказа следует предоставить государству. В частности, государство может проводить среди поставщиков конкурс на поставку социальных услуг по системе государственного социального заказа, отбирая тем самым круг поставщиков с оптимальным соотношением «цена – качество». Такие конкурсы могут проводиться по действующей процедуре проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, установленной Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ. Соответственно потребитель сможет выбирать конкретного поставщика услуг из круга лиц, с которыми государство уже заключило предварительный договор социального заказа на определенных условиях.

Непосредственный выбор поставщика потребителем возможен преимущественно в сферах, где отсутствует обязанность государства по бесплатному предоставлению социальных услуг и нет проблемы недостаточной информированности потребителей. В частности, в культуре и спорте альтернативой сметному финансированию может быть целевое дотирование определенных категорий потребителей социально значимых видов услуг (например, услуг детских и юношеских клубов, музыкальных и спортивных школ). При этом возможна дифференциация размера дотаций в зависимости от социального положения, уровня дохода и потребностей различных потребителей культурных и спортивных услуг. Например, дотации на услуги детских спортивных секций могут предоставляться либо детям из семей, доходы которых не превышают размера прожиточного минимума, либо детям с ярко выраженными способностями, вне зависимости от уровня дохода семьи. Для обеспечения целевого характера таких дотаций их следует предоставлять также в неденежной форме (например, в виде ваучера на приобретение социальных услуг определенного вида на определенную сумму).

Обобщая проведенный анализ нормативно-целевого и договорного финансирования, заметим, что их объединяет значительно более высокая по сравнению с действующей системой степень зависимости от результатов деятельности организации. Если в действующей системе оплачивается само функционирование учреждения, то в обеих альтернативных системах – поставляемые им услуги. И при нормативно-целевом финансировании, и при финансировании по системе социального заказа организация не может рассчитывать на бюджетные средства, если ее услуги совсем не пользуются спросом.

Однако не следует недооценивать и степень отличия нормативно-целевого финансирования от договорного финансирования. В первом случае размещение заказа на предоставление социальных услуг происходит на внедоговорной основе. Государство на правах учредителя просто устанавливает организациям задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг. Когда государственный заказ является принудительным, трудно ожидать от поставщика заинтересованности и добросовестного отношения к его выполнению. Если же рассчитанные административным путем нормативы финансирования не будут покрывать необходимых затрат на предоставление данных услуг (что вполне вероятно, учитывая односторонний характер их установления), задание учредителя просто не будет выполняться, как не выполняется оно в настоящее время.

Кроме того, внедоговорной способ размещения заданий на оказание социальных услуг серьезно ограничивает конкуренцию между их поставщиками. Во-первых, он заведомо исключает доступ частных организаций к бюджетному финансированию. Во-вторых, при нормативно-целевом финансировании стоимость социальных услуг определяется административным, а не рыночным путем. Когда затраты на оказание социальных услуг калькулируются государственным заказчиком и оплачиваются по единым для всех производителей нормативам, конкуренция между поставщиками этих услуг исключается. А раз отсутствует конкуренция, то нет и стимулов к снижению издержек и повышению качества услуг. В этом смысле внедоговорное размещение заказа на поставку социальных услуг, задуманное в качестве средства минимизации для государства стоимости закупки соответствующих услуг, может оказать прямо противоположное действие. При таком подходе государственные поставщики, защищенные от конкуренции между собой и со стороны частного сектора, из конкурентов за доступ к государственному финансированию превращаются в союзников в обосновании необходимости повышения нормативов затрат на оказание социальных услуг.

Таким образом, нормативно-целевое финансирование воспроизводит недостатки существующей системы: с одной стороны, оно не обеспечивает покрытия затрат организаций на оказание социальных услуг, с другой – оно не содержит стимулов к снижению этих затрат. Учитывая это, использование нормативно-целевого финансирования представляется желательным, но ограничиваться случаями, когда размещение социального заказа на конкурентной основе оказалось невозможным (например, в случаях, когда никто из участников конкурса не предложил приемлемой для государства цены либо количество поставщиков, предложивших приемлемую цену, не способно полностью удовлетворить потребности в соответствующих услугах).

3.4.2. Альтернативные способы реорганизации
бюджетных учреждений

3.4.2.1. Способы реорганизации бюджетных учреждений
при переходе на систему государственного социального заказа

Как было показано в предыдущем разделе, государственный социальный заказ от нормативно-целевого финансирования отличает договорной и конкурсный порядок размещения. Поэтому последовательное внедрение социального заказа предполагает, с одной стороны, отсутствие у организаций, возникающих в процессе реорганизации бюджетных учреждений, каких-либо преференций в отношениях с государством по сравнению с аналогичными частными организациями, а с другой – отсутствие у государства как заказчика их услуг предпочтений по сравнению с прочими их клиентами. Следовательно, преобразование бюджетных учреждений в этом случае должно осуществляться в одну из существующих организационно-правовых форм, предусмотренных законодательством для субъектов частного права, за исключением государственных унитарных предприятий. Исключение государственных унитарных предприятий из числа организационно-правовых форм, в которые могут преобразовываться бюджетные учреждения, связано с тем, что в данном случае не реализуется одна из основных задач реорганизации – снятие с государства имущественной ответственности за результаты деятельности создающегося юридического лица7.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.