WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 18 |

В этом плане более серьезной является проблема предотвращения резкого сокращения поступлений доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, в условиях утраты последними заинтересованности в их получении. Естественно, указанная проблема существует лишь применительно к учреждениям, остающимся в бюджетной сети, высокоокупаемые же учреждения, желающие сохранить хозяйственную самостоятельность, могут подвергнуться реорганизации. Эту проблему следует решать сочетанием поощрительных и контрольных мер. Стимулирующей мерой может быть, например, учреждение премиального фонда для работников бюджетного учреждения, в который зачисляется определенная доля (скажем, 5-10%) доходов от оказываемых им платных услуг. Однако вне зависимости от размеров такого премиального фонда он все равно будет меньше средств, которые администрация учреждения сможет получить путем сокрытия внебюджетных доходов. Главной превентивной мерой в этом отношении является то обстоятельство, что при придании внебюджетным доходам бюджетных учреждений статуса доходов бюджета, их сокрытие от учета будет рассматриваться уже не просто как нарушение финансовой дисциплины, то есть административное правонарушение, но как хищение бюджетных средств, то есть уголовное преступление. Разумеется, это не отменяет необходимости проведения жесткого финансового контроля, поводом к осуществлению которого может быть резкое снижение доходов учреждения от платных услуг. Более мягкой превентивной мерой, не сопряженной с необходимостью уголовного преследования, является установление учреждениям заданий по получению доходов от платных услуг на базе сравнительной оценки масштабов таких доходов у учреждений аналогичного профиля. Неисполнение учреждением таких заданий должно являться основанием для применения санкций вплоть до смены администрации.

Хотя лишение бюджетных учреждений права принятия гражданских обязательств, не предусмотренных сметой, в значительной степени решает проблему предотвращения ответственности государства по не санкционированным им обязательствам бюджетных учреждений, в ряде случаев наступление такой ответственности нельзя исключить. Такое возможно, например, в ситуации, когда кредиторская задолженность бюджетного учреждения образовалась в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения последним своих обязательств по санкционированной (то есть предусмотренной сметой) сделке и отражает обязательство по покрытию причиненных контрагенту убытков, когда обязательство бюджетного учреждения носит внедоговорной характер, то есть вытекает из факта причинения вреда третьим лицам. Кроме того, значительную долю от общего объема кредиторской задолженности бюджетных учреждений составляет задолженность, образовавшаяся вследствие секвестра расходов в процессе исполнения бюджета. Рассматриваемый вид задолженности имеет неоднозначную правовую природу. С одной стороны, при секвестре расходов лимиты бюджетных обязательств сокращаются, а, следовательно, расходы бюджетного учреждения (в частности, расходы, связанные с исполнением заключенных им с третьими лицами договоров) должны быть скорректированы. Корректировку условий договора в связи с сокращением бюджетного финансирования прямо предусматривает ст. 767 Гражданского кодекса, регламентирующая условия договора подряда для государственных нужд. В соответствии с ней при сокращении средств бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ. Однако указанная норма может распространяться только на ту часть договорных обязательств сторон, которая еще не исполнена. Никакая корректировка условий обязательств после их исполнения невозможна, в этом случае неоплаченное исполненное обязательство превращается в долг бюджетного учреждения, который можно взыскать принудительно в судебном порядке. Из этого следует, что секвестр не должен применяться к расходам по обязательствам, уже выполненным контрагентами бюджетных учреждений, а если он все-таки применен, возникшую вследствие этого задолженность бюджетных учреждений нельзя считать несанкционированной, и государство не имеет оснований отказываться от ответственности за ее погашение. Во всех перечисленных случаях важное значение имеет вопрос о порядке реализации субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений, решение которого в действующем законодательстве представляется неоптимальным.

Согласно Гражданскому кодексу, привлечение государства к субсидиарной ответственности возможно только после того, как взыскание долга с основного должника оказалось невозможным. При этом размер ответственности учреждения Гражданский кодекс ограничивает «находящимися в его распоряжении денежными средствами». Однако, на наш взгляд, говорить о наличии у бюджетного учреждения права распоряжения выделенными ему бюджетными ассигнованиями можно весьма условно, так как эти ассигнования имеют строго целевое назначение, предопределенное сметой. В этом смысле, даже в случае, когда претензии кредиторов бюджетного учреждения удовлетворяются за счет средств, выделенных последнему по смете, они, в сущности, удовлетворяются за счет бюджета. Исходя из этой логики Гражданского кодекса, ст. 288 Бюджетного кодекса не предусматривает ограничений на объем списаний средств с лицевых счетов бюджетных учреждений по решениям судов (исключение составляют случаи, когда списание средств с лицевого счета бюджетного учреждения осуществляется в порядке «принудительного исполнения обязательств бюджетного учреждения, возникших в результате исполнения им заданий органа исполнительной власти, которому подведомственно данное учреждение», причем и в этом случае, то есть при отсутствии вины учреждения в образовании соответствующей задолженности, размер списания ограничен размером находящихся на данном счете средств). Лишь при недостаточности средств для осуществления списания в полном объеме на лицевом счете бюджетного учреждения недостающие средства списываются со счетов территориального органа Федерального казначейства, ведущего указанный лицевой счет.

На наш взгляд, неограниченная ответственность бюджетного учреждения сметными средствами по своим обязательствам недопустима, учитывая, что бенефициаром от деятельности бюджетного учреждения является не само это учреждение и не государство, как его учредитель, а общество. Представим себе гипотетическую ситуацию, когда в результате превышения своих полномочий администрация бюджетного учреждения накопила кредиторскую задолженность на сумму, сопоставимую с размером годовых бюджетных ассигнований. Очевидно, в этом случае удовлетворение претензий кредиторов за счет средств, выделенных учреждению по смете, лишит его возможности осуществлять свои уставные задачи, в результате чего пострадает не столько администрация учреждения, сколько потребители бюджетных услуг. Поэтому на практике вышестоящий распорядитель бюджетных средств в таких случаях, как правило, участвует в урегулировании задолженности за счет перераспределения лимитов бюджетных обязательств между подведомственными ему бюджетополучателями. Однако такая обязанность не возложена на распорядителя бюджетных средств законодательно, а, следовательно, теоретически «обнуление» счетов бюджетного учреждения по его гражданским обязательствам возможно.

В связи с вышесказанным представляется разумным установить строгий количественный предел взысканий средств по решениям судов со счетов бюджетного учреждения, например, на уровне 10% годового размера бюджетных ассигнований. Сохранение ограниченной (в пределах 10% годового объема бюджетных ассигнований) ответственности бюджетного учреждения по своим обязательствам представляется допустимым исходя из следующих соображений. Бюджетный кодекс предоставляет участникам процесса исполнения бюджета (как органам, исполняющим бюджет, так и бюджетополучателям всех уровней) известную оперативную самостоятельность, то есть право отклоняться от утвержденных бюджетных ассигнований в пределах 10% от их общего объема без санкции со стороны законодателей или вышестоящих органов исполнительной власти. И в отсутствие таких полномочий процесс исполнения бюджета был бы просто немыслим, поскольку при бюджетном планировании невозможно учесть все потенциальные ситуативные изменения. Так, ст. 229 БК предоставляет Правительству право собственным решением вводить секвестр при снижении доходов или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета не более чем на 10% годовых назначений, ст. 166 БК дает министру финансов право произвольно перемещать ассигнования между главными распорядителями средств федерального бюджета, разделами, подразделами и статьями функциональной и экономической классификаций в пределах 10% утвержденных расходов; аналогичные полномочия предоставлены главным распорядителям и распорядителям средств бюджета. В свою очередь, бюджетополучатели при существенном снижении фактических бюджетных ассигнований по сравнению с плановыми наделены правом «самостоятельно определять направление кассового расхода со своих счетов в органах федерального казначейства в пределах... лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования», иными словами, отклоняться от сметы (ст. 237 БК). Таким образом, Бюджетный кодекс допускает возможность несанкционированного отклонения результатов фактического исполнения бюджета по сравнению с плановым в пределах 10%. В связи с этим не усматривается препятствий к сокращению объема сметных расходов бюджетного учреждения в процессе исполнения бюджета на основании реализации ответственности этого учреждения по своим гражданско-правовым обязательствам. Другое дело, что в данном случае сокращение объемов финансирования должно иметь определенный «воспитательный эффект», а потому должно сопровождаться не расширением (как в других случаях при сокращении сметного финансирования), а наоборот – сужением прав учреждения по перераспределению расходов в пределах сметы. Очевидно, здесь, в первую очередь, должны сокращаться затраты на оплату труда (премиальный фонд) администрации бюджетного учреждения, что обеспечит необходимую взаимосвязь между результатами ее деятельности и размерами вознаграждения. Что касается части кредиторской задолженности бюджетного учреждения, не погашенной в результате взыскания с лицевого счета самого учреждения, существует два варианта ее погашения. Взыскание может осуществляться либо непосредственно со счетов территориального отделения Федерального казначейства, в котором открыт счет соответствующего бюджетного учреждения, либо сначала – со счетов главного распорядителя средств федерального бюджета, которому подведомствено данное учреждение, и лишь затем – со счета федерального казначейства. Преимущество последнего варианта состоит в том, что он позволяет повысить степень ответственности главных распорядителей бюджетных средств за результаты деятельности подведомственных им бюджетных учреждений. В то же время, при выборе этого варианта решения вопроса важно установить также предельный лимит списаний со счетов главных распорядителей бюджетных средств по обязательствам подведомственных им бюджетных учреждений, чтобы избежать существенных искажений расходных пропорций ведомственных бюджетов.

Учитывая, что предлагаемый порядок реализации ответственности государства по долгам бюджетных учреждений является более жестким по сравнению с действующим, следует предусмотреть необходимость проведения Министерством финансов или соответствующими финансовыми органами проверки каждого случая реализации субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетного учреждения для решения вопроса о наличии или отсутствии вины администрации бюджетного учреждения в образовании кредиторской задолженности. При наличии соответствующей вины администрации необходимо предусмотреть систему мер дисциплинарной или административной ответственности, включая возможность взыскания с соответствующих должностных лиц причиненного бюджету ущерба.

За описанными выше исключениями низкоокупаемые бюджетные учреждения должны сохранить свой существующий статус. Это означает сохранение субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений, сохранение в государственной собственности недвижимого и движимого имущества, закрепленного за такими учреждениями на праве оперативного управления, а также поступление в государственную собственность всего имущества, приобретаемого такими учреждениями за счет бюджетных средств.

3.3. Институциональные условия выбора форм
организаций, финансируемых государством

3.3.1. Основания выбора форм организаций для предоставления услуг, финансируемых государством

Анализ правового положения и механизмов бюджетного финансирования государственных и муниципальных учреждений, предоставляющих социальные услуги населению, показал, что статус учреждения и финансирование по смете доходов и расходов не создают достаточных институциональных условий для эффективной деятельности этих организаций в интересах потребителей и государства, финансирующего предоставление соответствующих услуг. Обсуждение возможных способов разрешения этой проблемы нуждается в анализе самих оснований выбора форм организаций, предоставляющих услуги, финансируемых государством.

Взятие на себя государством ответственности за оказание населению определенных видов услуг обусловливается необходимостью преодоления изъянов рыночного регулирования в этой сфере, реализации требований социальной справедливости и политических интересов. Государство организует, таким образом, предоставление населению определенных видов услуг (медицинских, образовательных, культурных и др.), создавая и финансируя при этом специализированные государственные организации, либо выступая в роли покупателя услуг, заключающего контракты с организациями разных форм собственности. Зададимся вопросом: какие экономические формы организаций являются наиболее выигрышными для государства и при каких условиях

Под экономической формой организации нами понимается система прав и ограничений, которыми обладает организация в принятии экономических решений. Двумя разными типами экономических форм являются коммерческая и некоммерческая организации. Коммерческими являются организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они самостоятельно определяют направления деятельности, изменяют структуру производимых товаров и услуг, распределяют получаемую прибыль между своими учредителями (участниками). Некоммерческие организации не имеют извлечение прибыли в качестве цели деятельности и не вправе распределять полученную прибыль между учредителями (участниками).

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.