WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 18 |

Негативные последствия избранного в первые годы рыночных реформ способа решения проблемы недофинансирования бюджетных учреждений за счет расширения их хозяйственной самостоятельности проявились достаточно быстро. Но, следует отметить, принципиально иные решения в то время всерьез не обсуждались, хотя и предпринимались попытки несколько ослабить негативное влияние такого подхода на деятельность бюджетных учреждений, хотя сама суть проблемы при этом не рассматривалась. Естественным следствием действия нормы ст.120 Гражданского кодекса стал рост кредиторской задолженности бюджетных учреждений и участившиеся случаи привлечения государства к ответственности по их долгам, связанным с предпринимательской деятельностью. Поэтому уже в 1998 г. при принятии Бюджетного кодекса была сделана попытка исключить ответственность государства по таким долгам, впрочем, без пересмотра соответствующих норм Гражданского кодекса.

Результатом такой тактики стало возникновение противоречий в определении объема правоспособности бюджетных учреждений между нормами Гражданского и Бюджетного кодексов. Хотя Гражданский кодекс исходит из концепции специальной (то есть ограниченной) правоспособности некоммерческих организаций (в том числе, государственных и муниципальных учреждений), предусмотренные им ограничения касаются характера и цели сделок, совершаемых такими организациями, но не объема обязательств, принимаемых на себя бюджетными организациями по сделкам. Таким образом, Гражданский кодекс признает законными сделки бюджетных учреждений, соответствующие определенным учредительными документами целям их деятельности, но выходящие за пределы утвержденных для данных организаций лимитов бюджетных обязательств. В противоречии с Гражданским, Бюджетный кодекс запрещает бюджетным учреждениям принимать на себя денежные обязательства с превышением утвержденных для них лимитов бюджетных обязательств (п. 1 ст.225). Однако фактически указанный запрет не действует, и не только потому, что нормы гражданского законодательства по вопросам правоспособности юридических лиц имеют приоритет. Дело также в том, что указанный запрет несовместим с правом бюджетных учреждений на самостоятельное расходование средств, полученных из внебюджетных источников, закрепленным не только Гражданским, но и самим Бюджетным кодексом (см. п. 6 ст.161 БК). Учитывая, что лимиты бюджетных обязательств распространяются только на бюджетные ассигнования, принимая денежные обязательства сверх сметы, бюджетное учреждение всегда может ссылаться на то, что их финансирование предполагалось за счет внебюджетных источников. Поэтому при сохранении права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение средствами, получаемыми из внебюджетных источников (в том числе – от платных услуг) запрет на принятие денежных обязательств сверх сметы невыполним и бессмыслен. Таким образом, в настоящее время не существует правовых оснований для признания недействительными сделок бюджетных учреждений, совершенных с превышением установленных для них лимитов бюджетных обязательств. Бюджетный кодекс может установить лишь пределы плановых ассигнований на содержание бюджетных организаций, но не может воспрепятствовать принудительному исполнению обязательств бюджетных организаций по решениям судов за счет средств, выделенных бюджетной организации по смете, или за счет средств бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности государства по обязательствам бюджетных учреждений.

В результате, решение проблемы привлечения государства к ответственности по не санкционированным им обязательствам созданных им учреждений невозможно при сохранении сегодняшнего объема их правоспособности. Причем, как отмечалось в первом разделе, ограничение правоспособности бюджетных учреждений необходимо не только в целях предотвращения возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета, но и для решения ряда других проблем, в первую очередь, для снятия противоречия между уставной и коммерческой деятельностью бюджетных учреждений, отрицательно сказывающегося на объеме и качестве предоставляемых ими бесплатных услуг.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о недопустимости осуществления бюджетными учреждениями предпринимательской деятельности. Это ни в коей мере не означает, что бюджетные учреждения не могут оказывать платных услуг, однако они не должны иметь права распоряжения прибылью от такой деятельности, так как не несут сопряженных с нею издержек. Для реализации предлагаемой концепции потребуются следующие изменения в законодательстве.

Прежде всего, необходимо привести нормы Гражданского Кодекса, регулирующие правоспособность государственных и муниципальных учреждений, в соответствие с Бюджетным кодексом. Иными словами, государственные и муниципальные организации должны быть наделены правом принимать гражданские обязательства в пределах утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Практическое значение предлагаемых законодательных изменений состоит в том, что гражданское законодательство позволяет признать недействительной сделку юридического лица, выходящую за пределы его правоспособности. Одновременно желательно уточнить редакцию ст. 173 Гражданского кодекса, прямо предусмотрев в ней, что сделки государственных (муниципальных) учреждений, совершенные с нарушением сметы доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств, являются одной из разновидностей сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности. Тем самым, проблема привлечения государства к ответственности по несанкционированным долгам бюджетных учреждений в значительной степени утрачивает свою актуальность: ведь любая сделка бюджетного учреждения, совершенная с превышением его полномочий, может быть признана недействительной. При этом недопустимо простое переложение убытков от неисполнения бюджетными учреждениями своих договорных обязательств с бюджета на кредиторов. Государство обязано принять все зависящие от него меры, чтобы предотвратить возникновение таких убытков. Для этого необходимо ввести в законодательство требование предварительной регистрации договоров бюджетных учреждений в органах федерального казначейства. Таким образом, кредитор бюджетного учреждения будет заранее предупрежден о наличии или отсутствии ответственности государства по этому обязательству. Соответственно, кредитор, приступающий к исполнению своих обязательств по договору, не зарегистрированному в органах федерального казначейства, принимает на себя риск их неисполнения.

Лишение бюджетных учреждений права принимать на себя гражданские обязательства, не предусмотренные сметой, автоматически повлечет утрату права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами от оказываемых ими платных услуг. Фактически это означает, что смета бюджетного учреждения, утверждаемая вышестоящим распорядителем бюджетных средств, должна включать все его доходы и расходы, в том числе, от оказания платных услуг.

Следует отметить, что в действующей редакции Бюджетного кодекса вопрос о способе учета доходов бюджетных учреждений крайне запутан. С одной стороны, в соответствии с ч. 2 ст. 42 БК «доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг». С другой стороны, в соответствии с ч. 6 ст. 161 БК бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных из внебюджетных источников. Мы усматриваем явное противоречие между этими нормами Кодекса, учитывая закрепленный Кодексом принцип общего покрытия расходов. Этот принцип означает, что «доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации». Таким образом, если доходы бюджетных учреждений от платных услуг объявлены доходными источниками бюджета, они должны зачисляться в доходы бюджета и тем самым обезличиваться. Соответственно, их невозможно учесть в смете бюджетного учреждения и самостоятельно израсходовать.

На практике вплоть до последнего времени приоритет имела норма ст. 161 БК, так как государство не только не имело возможности распоряжаться внебюджетными доходами бюджетных учреждений, но даже не располагало информацией о них: так называемые счета по учету собственных средств бюджетных учреждений велись в коммерческих банках. В ст. 114 Закона «О федеральном бюджете на 2001 г.» было предусмотрено завершение перевода счетов по учету собственных средств бюджетных учреждений в органы федерального казначейства с сохранением за учреждениями свободы распоряжения ими. Эта мера позволила аккумулировать информацию об объемах и направлениях использования доходов от платных услуг, их соотношении с размерами бюджетных ассигнований, которая впоследствии может быть использована при осуществлении реформы бюджетной сети. Еще дальше идет ст. 132 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 г.», предусматривающая, что расходование бюджетными учреждениями средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности осуществляется «в соответствии со сметами доходов и расходов, утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета, в пределах остатков средств на их лицевых счетах». Таким образом, средства бюджетных учреждений от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, фактически приравнены к целевым бюджетным фондам, имеющим закрепленные источники формирования и направления расходования, средства которых не подлежат перераспределению в процессе составления и утверждения бюджета. В то же время, в отличие от прочих бюджетных фондов, парламент не только не может изъять закрепленные доходы бюджетных учреждений на другие нужды, но и не может вмешиваться в процесс расходования этих средств: указанное право безоговорочно делегировано исполнительной власти, то есть вышестоящим по отношению к бюджетным учреждениям распорядителям бюджетных средств.

При оценке этой нормы следует учитывать два обстоятельства. Во-первых, использование в данной статье формулировки «утвержденными в порядке, определяемом главными распорядителями средств федерального бюджета» вместо формулировки «утвержденными главными распорядителями средств федерального бюджета» предполагает возможность делегирования полномочий главных распорядителей средств федерального бюджета по утверждению смет бюджетных учреждений кому угодно, не исключая и самих бюджетных учреждений. Но даже если указанные сметы на практике утверждают главные распорядители средств федерального бюджета, действующий порядок их утверждения не обеспечивает должной эффективности расходов учреждений, так как отсутствует зависимость между масштабами и качеством оказываемых учреждением услуг и объемами его финансирования. Для установления такой зависимости необходима разработка нормативов финансовых затрат на оказание бюджетных услуг различных видов и установление заданий по их оказанию. Тогда смета учреждения будет калькулироваться автоматически, и перестанет зависеть от результатов индивидуальных согласований между бюджетным учреждением и главным распорядителем бюджетных средств. В существующей же ситуации сохраняется возможность для осуществления коммерческой по сути деятельности с использованием государственного имущества. Конечно, при наличии у учреждения значительных внебюджетных доходов главный распорядитель бюджетных средств может снизить масштабы бюджетного финансирования, однако, если внебюджетные доходы бюджетного учреждения значительно превышают его затраты на оказание бесплатных или частично оплачиваемых для населения услуг, изъять указанный профицит в бюджет нельзя.

В связи с вышесказанным следующим логическим шагом, на наш взгляд, должна быть отмена нормы п. 6 ст. 161 БК и переход к зачислению всех доходов бюджетных учреждений от платных услуг и иной приносящей доходы деятельности в доходы бюджета. Таким образом, единственным источником доходов бюджетных учреждений должны стать бюджетные источники, единой должна быть и смета расходов бюджетных учреждений. Организация планирования бюджетных доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, проблематичной нам не представляется. Приблизительный прогноз таких доходов может осуществляться, исходя из данных об их фактическом объеме за прошлый бюджетный период. Естественно, прогнозные оценки этих доходов могут не совпадать с фактическими поступлениями. Учитывая, что в предлагаемой схеме все расходы бюджетных учреждений покрываются за счет бюджетных источников, отрицательное отклонение прогнозируемых внебюджетных доходов учреждения от фактических не повлечет необходимости сокращения его расходов, равно как положительное их отклонение не создаст профицита. Распоряжение дополнительными бюджетными доходами от платных услуг бюджетных учреждений будет подчиняться установленным Бюджетным кодексом общим правилам использования дополнительных доходов бюджета, а недопоступление таковых по сравнению с планом – общим правилам секвестра.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.