WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 18 |

При выборе этой тактики реорганизации возникает проблема объективного отбора претендентов на реорганизацию, которым будет предоставлено право воспользоваться установленной квотой. Здесь возможны различные подходы. Во-первых, можно ориентироваться на некие показатели, характеризующие деятельность бюджетных учреждений в прошлом, например, на долю доходов от платных услуг в общем объеме доходов учреждения. Соответственно, преимущественное право на реорганизацию будут иметь те учреждения, у которых эта доля относительно выше. Однако недостатком этого критерия является то, что фактический объем доходов от платных услуг зависит не только от активности бюджетных учреждений, но и от установленных учредителем (иногда в индивидуальном порядке) условий их функционирования. Например, государственным школам в отличие от вузов прием учащихся на платной основе запрещен, поэтому школы получают внебюджетные доходы преимущественно за счет дополнительных услуг, не входящих в образовательные программы, за счет целевых сборов с родителей учащихся и аналогичных незначительных поступлений. Соответственно, при снятии уставных ограничений на предпринимательскую деятельность доля доходов от платных услуг в общем объеме доходов бюджетного учреждения может существенно повыситься. Многие бюджетные учреждения основную часть внебюджетных доходов получают от сдачи в аренду части помещений, а значит, объем этих доходов никак не характеризует способность учреждения к самостоятельному функционированию в рыночных условиях. Немаловажно и то, что увязывание права учреждения на реорганизацию с объемом доходов от платных услуг способно существенно повлиять на мотивацию к получению этих доходов, а, значит, и вызвать изменения в их объеме. Наконец, и это, пожалуй, самое главное, ориентация на долю внебюджетных доходов в общем объеме доходов бюджетного учреждения предполагает, что после реорганизации эти учреждения будут существовать исключительно на эти доходы без учета того бюджетного финансирования, которое они могут получить в рамках системы государственного социального заказа. Между тем, очевидно, что вообще без бюджетного финансирования может существовать лишь ничтожное меньшинство бюджетных учреждений, деятельность которых фактически приобрела коммерческий характер. Основная масса бюджетных учреждений сможет функционировать в рыночных условиях, лишь пользуясь бюджетным финансированием по системе государственного социального заказа, что ни в коей мере не является противопоказанием к их реорганизации.

Поэтому использование в процессе реорганизации критериев, характеризующих деятельность учреждения в прошлом, не представляется правильным.

Более адекватным и, кроме того, более выгодным для государства критерием отбора претендентов на реорганизацию являются, на наш взгляд, конкретные условия реорганизации, которые может предложить государству то или иное учреждение. Так, в процессе приватизации большинства государственных предприятий решающим критерием отбора претендентов была выкупная цена. Во многих случаях в договоры приватизации включались дополнительные неимущественные обязательства покупателя: например, сохранение в течение ряда лет профиля деятельности предприятия, определенного числа рабочих мест и т.д. Естественно, что условия реорганизации некоммерческих учреждений не могут совпадать с условиями приватизации коммерческих предприятий. Собственно выкупная цена (то есть цена, по которой реорганизуемое учреждение готово выкупить государственное имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления) может играть решающую роль в процессе реорганизации лишь в тех сферах деятельности бюджетных учреждений, где государство не связано обязательством по предоставлению бесплатных услуг (например, применительно к театрам, кинотеатрам, клубным учреждениям, спортивным комплексам). Причем даже в этих сферах выкупная цена может не иметь особого значения, так как реорганизация бюджетных учреждений может происходить без приватизации закрепленного за ними недвижимого имущества, которое составляет основную часть стоимости их активов: соответствующее имущество может передаваться им в долгосрочную аренду по коммерческим ставкам. В последнем случае определяющим условием конкурса на право аренды соответствующего имущества должна быть предлагаемая арендатором арендная плата.

При проведении же реорганизации в областях, где государство обязано обеспечить общедоступность услуг, основным условием реорганизации и одновременно критерием отбора претендентов на реорганизацию, должны быть обязательства по выполнению государственного социального заказа. Преимущественное право на реорганизацию следует предоставлять тем учреждениям, которые примут на себя обязательства по оказанию социальных услуг в рамках соцзаказа по относительно более низкой цене или по обслуживанию максимального числа потребителей по тем ценам, которые будут рассчитаны заказчиком по определенной методике. На первый взгляд, эта схема близка к установлению учредителем для созданных им организаций обязательных заданий по оказанию услуг, однако здесь есть три существенных отличия. Во-первых, речь идет о согласованных сторонами условиях обслуживания потребителей (хотя в данном случае бюджетное учреждение может пожертвовать своей сиюминутной выгодой, чтобы обрести право на реорганизацию), тогда как концепция специализированной государственной некоммерческой организации подразумевает одностороннее возложение на нее государством заранее неопределенных обязанностей. Во-вторых, как неоднократно подчеркивалось выше, право учредителя на размещение социального заказа у зависимого поставщика должно носить условный характер, то есть действовать лишь при условии, что конкурсное размещение соответствующего заказа оказалось невозможным. В-третьих, на наш взгляд, любые обязательства, взятые на себя бюджетным учреждением в процессе реорганизации, должны носить срочный характер, так как в противном случае сделка приобретает кабальный характер, что несовместимо с принципами рыночной экономики. По истечении определенного переходного периода (необходимого для формирования конкурентной среды на рынке соответствующих социальных услуг) организация, созданная в процессе реорганизации, должна быть освобождена от подобных обязательств, даже если государство является ее единственным учредителем. Как бы ни был велик соблазн одностороннего навязывания условий государственного социального заказа, не стоит забывать, что купить за 1 рубль услугу, издержки предоставления которой равны 10 рублям, невозможно. Можно лишь сделать вид, что сделка состоялась, в действительности же обязательство выполнено не будет.

Известную сложность представляет определение количественного соотношения учреждений, которые должны сохранить действующий статус, и учреждений, которые могут быть реорганизованы, в тех отраслях, где государство обязано обеспечить общедоступность услуг. Для этого необходимо до начала очередного бюджетного периода иметь данные о том, на каком уровне может быть установлено финансовое обеспечение услуг, предоставляемых по государственному социальному заказу, и какое количество частных организаций готовы заключить договор на оказание соответствующих услуг по предлагаемым ценам. Ситуация осложняется тем, что готовность организаций к заключению договора в текущем году не гарантирует их согласия на пролонгирование договора в следующие годы. Очевидно, что во избежание этого следует прибегать к долгосрочным договорам. Например, в образовании договор следует заключать на весь срок обучения, предусматривая прозрачный механизм индексации стоимости обучения соразмерно инфляции. Кроме того, как подчеркивалось выше, в переходный период условия реорганизации должны ограждать государство от проблем с размещением социального заказа: реорганизуемые учреждения принимают минимальные обязательства по выполнению госзаказа. Однако в любом случае в условиях дефицита бюджетных средств и неразвитости конкуренции на рынке социальных услуг в тех областях, где государство связано обязательствами по бесплатному предоставлению определенных социальных услуг, проведение реорганизации форсированными темпами недопустимо. На первых этапах реорганизации количество учреждений, реорганизация которых допускается, должно устанавливаться на минимальном уровне с тем, чтобы при возникновении проблем с размещением государственного социального заказа, остающаяся сеть бюджетных учреждений была в состоянии обеспечить необходимый объем соответствующих услуг.

Экспериментальный способ проведения реорганизации дает возможность опытным путем определить жизнеспособность системы государственного социального заказа, отладить механизмы ее функционирования прежде, чем приступить к ее широкому внедрению. Основным вопросом, который должен быть решен на первых этапах реформы, является вопрос об уровне цен, по которым может размещаться государственный социальный заказ. В этой связи необходимо учитывать два обстоятельства. С одной стороны, на первых этапах реформы наиболее существенен риск искусственного завышения цен на услуги, предоставляемые в рамках государственного социального заказа. Это связано с тем, что в некоторых отраслях экономики (в первую очередь, в школьном образовании и здравоохранении, то есть именно там, где государство не может отказаться от оплаты предоставляемых населению услуг) государственные учреждения не встречают сколько-нибудь серьезной конкуренции со стороны частного сектора. Существующие частные школы и клиники ориентированы преимущественно на высоко обеспеченные группы населения и потому конкуренции госсектору не составляют. С другой стороны, именно на первых этапах реформы у государства больше возможностей влиять на поведение реорганизуемых учреждений (в том числе и тех, которые полностью приватизируются). Как уже отмечалось выше, само по себе разрешение на реорганизацию может быть поставлено в зависимость от принятия на себя реорганизуемыми учреждениями определенных обязательств, касающихся цены предоставляемых в рамках социального заказа услуг или численности потребителей, чье обслуживание гарантируется по согласованной сторонами цене. Однако, учитывая, что при полном переходе бюджетных учреждений в частный сектор экономики (то есть при их неформальной приватизации) у государства отсутствует возможность контроля за деятельностью создающихся на их месте юридических лиц. Следовательно, в тех сегментах рынка, где государство обязано обеспечить общедоступность услуг, следует избрать формальные способы реорганизации.

3.6. Последствия проведения
реформы бюджетной сети

Принципиальным фактором, определяющим целесообразность, да и саму возможность проведения реформы бюджетной сети, являются последствия ее проведения для бюджета. Очевидно, к реформе нельзя приступать до тех пор, пока не будут определены связанные с ней затраты и изысканы источники их покрытия.

Как подчеркивалось выше, переход на систему социального заказа при сохранении существующего объема социальных обязательств государства в натуральном выражении потребует номинального роста расходов на предоставление государственных социальных услуг. Вместе с тем, следует учитывать, что речь идет не о возникновении новых расходных обязательств, а лишь о полном финансовом покрытии уже принятых обязательств, то есть о финансировании гарантированного государством перечня социальных услуг на уровне не ниже себестоимости их предоставления. Поэтому переход на систему социального заказа не создаст дефицита бюджетных ресурсов в соответствующих отраслях, но лишь выявит имеющийся дефицит. Таким образом, даже при сохранении бюджетной сети в неизменном виде вопрос об источниках покрытия дефицита бюджетного финансирования является актуальным. Реалистичный подход к решению этой проблемы исключает рассмотрение возможности увеличения бюджетного финансирования социальной сферы в абсолютных величинах. Соответственно речь может идти только об изыскании внутренних резервов экономии.

По нашему убеждению, при сохранении бюджетной сети в неизменном виде эти внутренние резервы весьма ограничены. Как было показано выше, существующая организация социальной сферы не содержит стимулов к снижению издержек по предоставлению социальных услуг, а значит, снятие проблемы дефицита может быть достигнуто только одним путем – за счет сокращения объема принятых на себя государством социальных обязательств. Иными словами, придется привести законодательство в этой области в соответствие с фактическим положением вещей. Например, если государство не может обеспечить бесплатное предоставление всех медицинских услуг, входящих в программу обязательного медицинского страхования, следует сократить эту программу до того объема, на котором она реально может быть профинансирована. Если не хватает денег для нормального финансирования школьного образования, следует сократить содержание образовательных программ и снизить требования образовательных стандартов и т.д.

Этот крайний источник экономии может быть задействован и при переходе на систему социального заказа. В то же время, реорганизация бюджетной сети позволяет повысить эффективность бюджетных расходов в социальной сфере и тем самым избежать значительного сокращения объема социальных обязательств государства. Рассмотрим, какие дополнительные источники финансирования социальной сферы может дать предлагаемая реформа бюджетной сети.

Во-первых, экономию даст сокращение потерь бюджетных средств вследствие реализации субсидиарной ответственности государства по не санкционированным им обязательствам бюджетных учреждений. Как указывалось в разделе 1 настоящего исследования, сокращение этих потерь должно произойти вследствие ограничения правоспособности бюджетных учреждений и закрепления в гражданском законодательстве нормы о возможном признании недействительными сделок, совершенных с нарушением установленных для них лимитов бюджетных обязательств. К сожалению, не представляется возможным дать количественную оценку возможной экономии из-за отсутствия достоверных данных о размерах кредиторской задолженности бюджетных учреждений и причинах ее возникновения (для нас очевидно, что лишь часть накопленной кредиторской задолженности бюджетных учреждений обусловлена совершением ими сделок с превышением лимитов бюджетных обязательств, другая часть возникла вследствие секвестра расходов в ходе исполнения бюджета, невключения договорных обязательств прошлых лет в бюджет очередного года и т.д.).

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.