WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 18 |

Во-вторых, как уже отмечалось, оно потребует изменения такого базового понятия гражданского права как понятие «юридического лица», содержащегося в п. 1 ст. 48 Гражданского кодекса. Правда, указанная норма не содержит оговорки об ответственности юридического лица по своим обязательствам всем имуществом, принадлежащим ему на вещном праве, что порождает предположение о допустимости ограничения ответственности юридического лица по своим обязательствам частью или определенными видами принадлежащего ему имущества. Но такое толкование противоречит п. 1 ст. 56 ГК, в соответствии с которым «юридические лица, кроме финансируемых собственником учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом». Причем содержащееся в данной норме исключение в отношении финансируемых собственником учреждений, которые отвечают по своим обязательствам «находящимися в их распоряжении денежными средствами» в действительности не подрывает принцип полной имущественной ответственности юридических лиц по своим обязательствам, а напротив подтверждает его, так как согласно п. 2 ст. 120 ГК при недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств «субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник». Из анализа указанных норм Гражданского кодекса в их совокупности следует однозначный вывод, что законодатель исходит из принципа ответственности юридического лица по своим обязательствам всем своим имуществом, и допускает ограничение размеров этой ответственности только при условии перевода соответствующих обязательств на учредителя юридического лица. Между тем, как говорилось выше, авторы законопроекта «О специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организациях» предлагают не только ограничение пределов их ответственности стоимостью принадлежащего им движимого имущества, но и устранение субсидиарной ответственности учредителя по их долгам.

Если же закрепить недвижимость за специализированными государственными некоммерческими организациями на праве хозяйственного ведения, отказавшись от внесения изменений в содержание права хозяйственного ведения в том виде, в каком оно закреплено Гражданским кодексом, мы вернемся к существующему положению вещей. То есть возникнет риск преднамеренного наращивания специализированными государственными некоммерческими организациями обязательств перед своими контрагентами по сговору с ними с целью получения в качестве обеспечения долгов государственной недвижимости. Во избежание этого придется снова вводить ограничения на принятие обязательств специализированными государственными некоммерческими организациями, то есть мы снова вернемся к тем проблемам, для преодоления которых предпринимаем реорганизацию бюджетных учреждений.

Для того чтобы разрешить проблему уязвимости института хозяйственного ведения, правильнее не включать дополнительные ограничения в его состав, поскольку это вступает в противоречие с другими базовыми положениями Гражданского кодекса, а отказаться от использования этого института в качестве ключевого признака той формы организации, в которую рекомендуется преобразовывать бюджетные учреждения.

Другая ключевая характеристика предложенной формы государственной (муниципальной) специализированной некоммерческой организации состоит в том, что традиционное бюджетное финансирование по смете доходов и расходов должно быть заменено в отношениях со специализированными государственными некоммерческими организациями «полным или частичным возмещением расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей (принципы обязательного медицинского страхования, государственных именных финансовых обязательств в образовании и др.)». Согласно ст. 17 законопроекта «учредитель вправе устанавливать организации задания по оказанию государственных (муниципальных) услуг при условии финансирования этих услуг из соответствующего бюджета по нормативам, обеспечивающим полное возмещение затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в соответствии с заданием». Справедливо было бы отметить, что наряду с нормативно-целевым финансированием авторы анализируемого законопроекта допускают финансирование государственных специализированных организаций «в форме оплаты товаров, работ, услуг, выполняемых этими организациями по государственным (муниципальным) заказам, или в рамках конкретных видов обязательного социального страхования».

Однако практика дает основания для серьезных сомнений в возможности одновременного сосуществования конкурентной и внеконкурентной систем размещения социального заказа. В случае реализации предлагаемого подхода система социального заказа, предполагающая конкурентный отбор поставщиков услуг, может оказаться не внедренной, так как из трех сторон отношений, возникающих в процессе размещения заказа на поставку социальных услуг, в конкурентном его размещении заинтересована сторона наименее влиятельная, – то есть потребители социальных услуг. Среди поставщиков социальных услуг в нем заинтересованы лишь наиболее эффективные, которых меньшинство. Большинству же проще либо добиваться повышения нормативов финансирования в административном порядке, либо просто не выполнять навязанные учредителем задания, мотивируя это недостаточностью финансирования. Еще менее заинтересованы во внедрении конкурсной системы отбора поставщиков социальных услуг государственные заказчики, для которых переход к ней означает утрату значительной части властных полномочий, а именно – полномочий по установлению стоимости социальных услуг. Эти соображения приводят к выводу, что внедрение конкурсной системы размещения социального заказа возможно только «волюнтаристским» путем, исключающим возможность выбора между конкурсной и внеконкурсной системами отбора поставщиков. Конкурсная система должна быть законодательно признана обязательной, что не исключает права государственных заказчиков размещать заказ на предоставление социальных услуг среди государственных организаций на согласованных с ними условиях в случаях, когда размещение задания на конкурсной основе оказалось невозможным. Такая ситуация может сложиться, например, если все участники конкурса предложили цену, превосходящую финансовые возможности государства, или если победители конкурса не способны обеспечить необходимый объем поставки социальных услуг. В то же время, во избежание злоупотреблений со стороны государственного заказчика необходимо строго законодательно регламентировать основания и порядок отступления от конкурсного порядка размещения социального заказа (как это сделано в законе «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» применительно к другим видам государственного заказа).

Из норм законопроекта «О специализированных государственных (муниципальных) некоммерческих организациях» следует, что государственным специализированным некоммерческим организациям бюджетное финансирование должно быть гарантировано. Эта мысль прямо выражена в п. 5 ст. 17 проекта закона, согласно которому «преобразование учреждений, финансируемых из средств соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов, в специализированные организации не является основанием для исключения вновь образованной структуры из числа получателей бюджетных средств». Вполне понятны причины включения в законопроект такого рода нормы: это стремление сохранить гарантии государственного финансирования для действующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры и др. Но следует отдавать себе отчет в том, что эта норма законопроекта вступает в противоречие с принципом конкурсного размещения государственного социального заказа.

Таким образом, концепция создания новой организационно-правовой формы – государственной (муниципальной) специализированной некоммерческой организации – для преобразования бюджетных учреждений обладает изъянами с точки зрения принципов гражданского права и экономических принципов обеспечения эффективного использования ресурсов.

Вместе с тем, эта концепция имеет целый ряд политико-экономических преимуществ тактического характера. Очевидно, что в отличие от конкурсного размещения социального заказа идея нормативного сметного финансирования встретит значительно меньше сопротивления в заинтересованных кругах. Для бюджетных учреждений она более приемлема, так как позволяет им сохранить значительную часть преимуществ статуса государственной организации, которыми они сейчас пользуются, не только не потеряв, но даже расширив коммерческую автономию. Во-первых, преобразование бюджетного учреждения в специализированную некоммерческую организацию снимет все существующие ограничения на право распоряжения внебюджетными доходами (так как уже никто не будет утверждать для них смету доходов и расходов) и оградит от угрозы еще большего ограничения этого права в будущем. При этом существенную часть этих доходов будет возможно получать по-прежнему за счет бесплатного использования государственного имущества. Если изложенная выше концепция функционирования государственных автономных некоммерческих организаций (ГАНК) предполагает установление запрета на субаренду, то концепция государственной специализированной некоммерческой организации сохраняет за бывшими бюджетными учреждениями право на безвозмездное пользование государственным недвижимым имуществом с неограниченными возможностями сдачи его в коммерческую аренду и присвоения соответствующих (по существу – бюджетных) доходов. Если концепция государственного социального заказа предполагает конкуренцию за доступ к бюджетным ресурсам между государственными и частными организациями, оказывающими однородные услуги, то законопроект о государственных специализированных некоммерческих организациях гарантирует им государственное финансирование вне зависимости от конкурентоспособности предоставляемых ими услуг. На первый взгляд, возможность одностороннего установления учредителем заданий по предоставлению социальных услуг нивелирует указанные преимущества статуса государственных специализированных некоммерческих организаций. В действительности, однако, положение государственных специализированных некоммерческих организаций в этом смысле будет не только не хуже, но значительно лучше, чем у бюджетных учреждений. Если по действующему законодательству вышестоящий распорядитель бюджетных средств может обязать бюджетные учреждения направлять часть доходов от платных услуг на выполнение уставных функций (то есть по существу заданий собственника), то государственная специализированная некоммерческая организация будет связана заданиями учредителя лишь в той мере, в какой они обеспечены прямым бюджетным финансированием. Ведь очевидно, что привлечь организацию к ответственности за невыполнение заданий учредителя в условиях недостаточности финансирования невозможно, тем более, что в отсутствие рынка соответствующих услуг можно обосновать любые затраты, а, следовательно, нельзя с уверенностью утверждать, что предоставленное государством финансирование является достаточным.

Нет особых поводов для недовольства и у главных распорядителей бюджетных средств по соответствующим разделам бюджета, которые будут устанавливать «обязательные» для подведомственных государственных организаций задания, так как предлагаемая система серьезно не покушается на их распорядительные полномочия. Конечно, введение единых для всех бюджетных организаций нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг сделает процесс распределения текущих бюджетных ассигнований более прозрачным. Однако за распорядителями бюджетных средств останется главное полномочие – закреплять между подведомственными организациями государственную собственность на безвозмездной основе, а значит, возможности для манипулирования этими организациями останутся достаточно широкими. Таким образом, идея преобразования бюджетных учреждений в государственные специализированные некоммерческие учреждения должна быть охотно принята обеими заинтересованными сторонами, от мнения которых зависят перспективы ее принятия.

Таким образом, предложения о создании государственной (муниципальной) специализированной некоммерческой организации имеют больше шансов на принятие в сравнении с предложением о преобразовании бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации с заменой сметного финансирования на конкурсное размещение социального заказа.

Проведенный в настоящем разделе сравнительный анализ альтернативных способов реорганизации высокоокупаемых бюджетных учреждений – путем преобразования их в одну из предусмотренных действующим законодательством организационно-правовых форм или путем создания новой организационно-правовой формы для их реорганизации – приводит к выводу о том, что первый способ реорганизации имеет больше преимуществ в стратегической перспективе. Главным аргументом в пользу второго способа реорганизации является то, что он более «проходим» политически. В то же время, не следует забывать о том, что при этом сохраняется целый ряд принципов функционирования действующей системы бюджетных организаций в социальной сфере, которые являются препятствием к повышению эффективности их деятельности. Это такой же пережиток советского законодательства, как право хозяйственного ведения, привилегии государственных организаций по бесплатному и бесконтрольному пользованию недвижимостью, отсутствие конкуренции со стороны частных поставщиков, внеконкурсная система отбора поставщиков социальных услуг и, как следствие, отсутствие стимулов к выполнению заданий по их предоставлению, повышению качества и снижению издержек по их оказанию.

3.5. Порядок проведения реорганизации
бюджетных учреждений

При проведении реформы бюджетной сети необходимо помимо концептуальных решить ряд технических вопросов, касающихся тактики реорганизации. Первый из них состоит в том, от кого должна исходить инициатива реорганизации: от государства как учредителя бюджетных учреждений или от них самих, иначе говоря, должна ли реорганизация бюджетных учреждений быть добровольной или принудительной. Второй заключается в том, кому должно принадлежать право принятия решения о реорганизации в случае, если инициатива ее проведения исходит от самого бюджетного учреждения, или иными словами: может ли государство отказать бюджетному учреждению в реорганизации. Второй вопрос в сущности сводится к вопросу о том, должна ли реорганизация носить стихийный или плановый характер, в последнем случае необходимо отдельно рассмотреть возможные ограничения, применяемые в процессе плановой реорганизации.

3.5.1. Выбор между добровольной и принудительной
реорганизацией

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.