WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 18 |

3. Реорганизация правового статуса
государственных учреждений

В обзорной части настоящего исследования указано на основные недостатки законодательной регламентации правового статуса государственных (муниципальных) учреждений, объективно затрудняющие государственный контроль над ними и негативно сказывающиеся на эффективности деятельности указанных учреждений. К числу таких проблем, в частности, относятся: ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений, содержание их правоспособности и правового режима доходов от предпринимательской деятельности этих учреждений (в частности, от оказания платных услуг). При этом следует иметь в виду, что перечисленные проблемы нельзя рассматривать и решать изолированно, так как они во многом взаимообусловлены. Так, проблема ответственности государства по несанкционированным им обязательствам бюджетных учреждений является следствием наличия у последних достаточно широких прав по осуществлению предпринимательской деятельности в сочетании с предоставлением самостоятельности в распоряжении доходами от такой деятельности. Ниже будут подведены основные итоги проведенного исследования и даны некоторые рекомендации о возможных направлениях совершенствования законодательства по каждому из перечисленных элементов правового статуса государственных учреждений.

3.1. Основные проблемы функционирования
бюджетной сети и общие цели реформы

Вплоть до настоящего времени процесс приватизации ограничивался государственными предприятиями и практически не затронул учреждений, предоставляющих услуги социального характера: учреждений здравоохранения, образования, культуры, науки. Бюджетная сеть осталась почти в неизменном виде по сравнению с советским периодом, несмотря на радикальное изменение экономических условий, существенное снижение доли бюджета в ВВП1. Естественным следствием пробуксовки реформ в этой сфере явилось хроническое недофинансирование бюджетных учреждений. В этой ситуации единственно приемлемым условием выживания последних явилось предоставление им права самостоятельно зарабатывать деньги на свое содержание, а также неограниченной свободы в распоряжении внебюджетными доходами. Это решение было закреплено в ст. 298 Гражданского кодекса 1994 г., согласно которой «если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе».

Однако в предоставлении бюджетным учреждениям права осуществления предпринимательской деятельности заложено глубокое внутреннее противоречие с их сущностью. Согласно п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса предпринимательской является «самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг». Между тем, фактически, издержки и риски, сопряженные с участием бюджетных учреждений в гражданском обороте, несет государство: оно не только является собственником имущества этих учреждений, но и обеспечивает их оборотными средствами. Таким образом, деятельность бюджетных учреждений по предоставлению услуг на возмездной основе не отвечает определяющим критериям предпринимательской деятельности: она не осуществляется самостоятельно и на свой риск. Согласно принципам гражданского оборота, право на получение прибыли неотделимо от осуществления затрат и несения риска убытков. Применительно же к бюджетным учреждениям эти два неразрывных элемента правового статуса предпринимателя разделены между двумя субъектами: издержки и риски несет государство, тогда как прибыль получает бюджетное учреждение.

Установленный механизм хозяйствования бюджетных учреждений создает условия для дифференциации их финансового положения. Учитывая, что целью существования бюджетных учреждений является выполнение социальных функций, справедливой основой для дифференциации их финансового положения является эффективность в оказании социальных услуг. Однако в данном случае создаются условия для имущественного расслоения в бюджетной сети безотносительно не только к результативности их основной деятельности, но и к эффективности их предпринимательской деятельности. Ведь объемы внебюджетных доходов бюджетных учреждений зависят не столько от усилий их администрации, сколько от их местоположения, размеров и рыночной стоимости занимаемых площадей, объема направленных в них в советский период капиталовложений, ранее приобретенной репутации и пр. В результате одни учреждения существуют исключительно или преимущественно за счет бюджетного финансирования и испытывают острую нехватку средств, что зачастую приводит к невозможности нормального осуществления ими их основных функций. Для других объем внебюджетных средств сопоставим или даже превосходит объем сметного финансирования. Но, несмотря на существенные различия в положении указанных двух категорий бюджетных учреждений, подходы к их сметному финансированию одинаковы. Необходимость выделения бюджетных ассигнований на содержание квазигосударственных учреждений, которые вполне приспособлены к существованию в рыночных условиях, лишает государство возможности повысить (хотя бы до уровня покрытия необходимых затрат) объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок государственного сектора.

Самостоятельной является проблема ответственности государства по обязательствам созданных им учреждений, вытекающим из осуществления ими предпринимательской, то есть сопряженной с риском, деятельности. В соответствии со ст.120 Гражданского кодекса учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостаточности которых субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник. Как видим, рассматриваемая статья не проводит различий между ответственностью учреждения по обязательствам, принятым в рамках осуществления им своих уставных функций, и обязательствам, вытекающим из собственно предпринимательской деятельности учреждения. Хотя последние, в отличие от первых, совершаются без санкции государства. Получается парадоксальная ситуация: чем шире масштабы предпринимательской деятельности учреждения (то есть, чем менее они имеют оснований претендовать на бюджетные средства), тем выше риск возникновения прямых убытков государства от их деятельности.

Расширение масштабов предпринимательской деятельности бюджетных учреждений таит угрозу не только для государства, но и для потребителей бесплатных социальных услуг, так как неизбежно влечет за собой снижение качества и объемов их предоставления. Объективной тому причиной является возникновение конфликта между выполнением уставных задач и осуществлением предпринимательской деятельности бюджетного учреждения. При действующих принципах составления сметы ее объем не зависит от результатов основной деятельности учреждения, так как оплачиваются не услуги, а само функционирование бюджетного учреждения (в частности, зарплата персонала, коммунальные услуги, закупка инвентаря и т.д.). В этих условиях выполнение основных функций только «отвлекает» ресурсы от получения внебюджетных доходов. Поэтому естественной логикой поведения администрации бюджетных учреждений является расширение масштабов оказания платных услуг за счет уменьшения объема и снижения качества бесплатных. Таким образом, сметное финансирование бюджетных учреждений с высокой долей внебюджетных доходов становится неэффективным: государство за свои деньги не получает тех услуг, на которые оно вправе рассчитывать.

Используя бюджетное финансирование для покрытия части своих издержек, бюджетные учреждения находятся в более выгодных экономических условиях, чем их потенциальные конкуренты (если таковые могут существовать) по предоставлению таких же видов платных услуг. К тому же в ситуации, когда часть издержек деятельности, приносящей внебюджетные доходы, фактически покрывается за счет государства, администрация бюджетных учреждений лишается стимулов к снижению издержек по осуществлению этой деятельности.

Помимо прямого бюджетного финансирования бюджетные учреждения, в отличие от аналогичных организаций частного сектора, пользуются также бесплатными помещениями, прямыми и косвенными налоговыми льготами. К прямым налоговым льготам относятся, в частности: освобождение от налогообложения всего их имущества, в том числе и приобретенного за счет средств от предпринимательской деятельности2; освобождение от обложения единым социальным налогом сумм материальной помощи, оказываемой бюджетными учреждениями своим работникам и бывшим работникам, в совокупности не превышающих 4000 руб. на одно физическое лицо за налоговый период3. Среди косвенных льгот следует отметить льготу по подоходному налогу физических лиц в виде вычета из налогооблагаемой базы «сумм доходов, перечисляемых налогоплательщиком на благотворительные цели в виде денежной помощи организациям науки, культуры, образования, здравоохранения и социального обеспечения, частично или полностью финансируемым из средств соответствующих бюджетов…»4. Значит, при оказании финансовой помощи аналогичным организациям частного сектора налогоплательщик не получает налоговой льготы. Таким образом, принадлежность этих учреждений к государственному сектору защищает их от конкуренции со стороны частного сектора даже в случае неэффективности их деятельности.

Отмеченные выше недостатки организации бюджетной сети настоятельно требуют ее реформирования, которое, на наш взгляд, должно осуществляться в двух направлениях.

В первую очередь, необходимо изменить правовое положение действующих бюджетных учреждений. В рамках этой задачи должны быть решены следующие проблемы законодательного регулирования их правового статуса, объективно затрудняющие государственный контроль над ними и негативно сказывающиеся на эффективности их деятельности: проблема содержания правоспособности бюджетных учреждений, проблема правового режима доходов от оказываемых ими платных услуг и проблема ответственности государства по их обязательствам. При этом следует иметь в виду, что перечисленные проблемы нельзя рассматривать и решать изолированно, так как они во многом взаимообусловлены. Так, проблема ответственности государства по не санкционированным им обязательствам бюджетных учреждений является следствием наличия у последних права на осуществление предпринимательской деятельности в сочетании с предоставлением самостоятельности в распоряжении доходами от такой деятельности, наряду с таким важнейшим фактором как недофинансирование бюджетных учреждений, по сравнению с некоторым минимальным уровнем, при котором они могут функционировать без накопления задолженности. Подробно законодательные мероприятия в рамках первого этапа реформы будут рассмотрены в разделе 2 настоящей главы.

Успешная реализация первого этапа реформы, то есть распространение предлагаемого правового статуса на все действующие бюджетные учреждения, одновременно станет предпосылкой для следующего этапа преобразований, имеющего целью юридически закрепить различия в характере экономической деятельности бюджетных учреждений. Этот расчет основан на предположении, что описанный выше правовой режим учета и использования доходов от платных услуг значительно ограничивает степень автономии бюджетных учреждений и приемлем преимущественно для тех из них, которые не способны функционировать в рыночной среде и, соответственно, не могут иметь существенных поступлений из внебюджетных источников. Основные условия сохранения организаций в форме учреждений, а также преобразования существующих государственных и муниципальных учреждений в иные формы организаций специально рассматриваются в другом разделе настоящего исследования. Здесь отметим лишь, что сохранение формы учреждения вполне обосновано для организаций, специализирующихся на определенных видах деятельности (например, для музеев, библиотек, научных учреждений, занимающихся фундаментальными исследованиями), либо функционирующих в условиях отсутствия платежеспособного спроса на их услуги и/или возможности выбора у потребителей (например, для образовательных и культурных учреждений в сельской местности). Кроме того, применительно к некоторым бюджетным учреждениям, вне зависимости от их способности функционировать в рыночной среде, принципиально важно сохранить возможность непосредственного управления их деятельностью со стороны вышестоящих органов управления (военные госпитали, санитарно-эпидемиологические станции и др.). Все перечисленные категории учреждений должны остаться на гарантированном сметном финансировании.

Однако учреждения, которые вправе рассчитывать на рост доходов от расширения числа потребителей своих услуг и более адекватного учета их запросов, заинтересованы в изменении своего правового статуса и взаимоотношений с государством. Если в настоящее время, как подчеркивалось выше, они объективно оппозиционны любой реформе, так как она сопряжена для них с потерей гарантированного и ни к чему не обязывающего доходного источника, то при утрате права на самостоятельное распоряжение внебюджетными доходами они скорее предпочтут отказаться от гарантий и соответственно жесткости сметного финансирования, нежели от самостоятельности в привлечении и использовании доходов. Кроме того, следует учитывать, что утрата статуса учреждения означает только потерю средств по смете доходов и расходов, но не утрату доступа к бюджетному финансированию по договору о предоставлении социальных услуг. В этом смысле предлагаемые нами законодательные изменения можно рассматривать в качестве предпосылки для масштабной реорганизации высокоокупаемых бюджетных учреждений, цель которой должна состоять, во-первых, в снятии с государства обязанности их финансирования на основе утверждаемой сметы доходов и расходов, и, во-вторых, в устранении ответственности государства по их долгам. Естественно, при соблюдении этих условий не возникнет необходимости в серьезном ограничении их собственной предпринимательской деятельности. Подробно альтернативные пути реорганизации бюджетных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, будут рассмотрены в разделе 3 настоящей части работы.

3.2. Изменение правового статуса действующих бюджетных учреждений как основа реформирования бюджетного сектора

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 18 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.