WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

27,3

38,9

Профинансировано льгот, млрд руб.

5,6

8,0

15,3

23,6

Начислено субсидий

1,2

2,0

3,1

5,9

15,1

Профинансировано субсидий, млрд руб.

4,4

11,4

Дебиторская задолженность ЖКХ, млрд руб.

144,9

164,9

164,3

164,7

184,0

Кредиторская задолженность ЖКХ, млрд руб.

181,7

225,0

242,2

255,3

274,4

*ЖКУ – жилищно-коммунальные услуги.

**Различие между установленным и фактическим уровнем оплаты ЖКУ населением определяется в первую очередь льготами на оплату услуг ЖКХ и жилищными субсидиями.

Источник: по данным Госстроя России и Российских статистических ежегодников.

Коммунальные катастрофы зимы 2002/2003 годов, когда многие населенные пункты на достаточно длительный срок оставались без теплоснабжения, еще раз подтвердили то, что, в общем-то, было и так понятно. За годы проведения жилищно-коммунальной реформы не удалось создать механизм устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса, основанный на рыночных принципах и обеспечивающий бесперебойное и качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг. Не сформированы и предпосылки необратимости уже проведенных преобразований. Обострение кризисных явлений выявило очевидную угрозу возврата к формированию «административной вертикали», к решению чисто экономических проблем волевыми и политическими методами. Так, в федеральных округах уже сформированы подразделения Госстроя России, создаются аварийные запасы для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Сохраняется вероятность крупных бюджетных «вливаний», что снова подтвердит отсутствие жестких бюджетных ограничений в финансировании данного сектора. Подобные выводы приводят нас к достаточно неутешительному диагнозу: и практика, и сами концептуальные основы реформы жилищно-коммунального хозяйства переживают глубокий кризис.

23.2. Кризис концепции реформы ЖКХ

Если тезис о кризисе в практике осуществления реформы вряд ли вызовет серьезные возражения, то утверждение о кризисе концептуальных основ реформы ЖКХ является дискуссионным. Попытаемся обосновать свою позицию. В отличие от макроэкономических реформ, которые по замыслу предполагалось провести методом «шоковой терапии» в короткие сроки, в осуществлении реформы ЖКХ с самого начала был принят постепенный, градуалистский подход11. Предполагалось, что местные власти медленно, шаг за шагом, будут осуществлять преобразования, ведущие к укреплению рыночных отношений и …уменьшению властных и имущественных полномочий тех же самых местных властей. При этом оставалось абсолютно неясно, какие стимулы будут подталкивать власти осуществлять подобные реформы.

В принципе, подобные стимулы могут быть как внутренними, так и внешними. Что касается внутренних стимулов, то они, в основном, сводятся к отдельным всплескам реформаторской активности в моменты обострения финансовых трудностей, связанным с попытками найти резервы экономии бюджетных средств «малой кровью», не допуская частный бизнес к процессу принятия управленческих решений и распределения финансовых средств. Устойчивой мотивации собственника, заинтересованного в улучшении качества и росте стоимости недвижимости, муниципалитеты не проявляют. Интересы поддержания жилищного фонда, формирования долговременных предпосылок обеспечения достойных условий жизни населения практически всегда приносятся в жертву текущей политической конъюнктуре. Воздействие политического цикла на проведение реформ чрезвычайно велико. Более того, смена власти в большинстве случаев сопровождается свертыванием проводившихся ранее реформ, часто – их долговременным торможением12. Поэтому реформы во многих случаях носят ярко выраженный циклический характер и движутся «по кругу», практически не приводя к какому-либо существенному продвижению вперед.

Внешние стимулы также не срабатывают. Как уже указывалось выше, надежды на активность собственников жилищного фонда в управлении принадлежащей им недвижимостью пока не оправдались. Реакция потребителей сводится к отдельным проявлениям протеста в случаях серьезных нарушений в предоставлении жилищно-коммунальных услуг, но любые новшества в сфере ЖКХ воспринимаются населением настороженно, часто – враждебно. Что касается частного бизнеса, то в этой сфере он пока в основном представлен мелкими предприятиями и в большинстве случаев не играет какой-либо существенной роли в формировании концепции реформы ЖКХ на региональном и местном уровне.

Таким образом, за все эти годы не сформировались значимые группы интересов, стремящиеся к реализации рыночных реформ в жилищно-коммунальном секторе. Реформы осуществлялись частично под давлением «сверху», частично – в результате обострения финансовой ситуации. Причем в основном происходила имитация реальных преобразований, либо изменения носили ограниченный характер, не затрагивающий основы административного регулирования и не приводящий к формированию стабильных и прозрачных «правил игры». Тем самым концептуальный тупик реформы связан в первую очередь с отсутствием реальных интересов в ее осуществлении.

23.3. Поиски выхода из тупика

Нарастание кризисных явлений в ЖКХ, явная пробуксовка реформ не могли не вызвать ответной реакции. В последние годы осуществлялись и продолжают осуществляться попытки так или иначе модифицировать подходы к преобразованиям в жилищно-коммунальном хозяйстве. Не рассматривая здесь откровенно популистские и нереалистичные варианты, остановимся на тех, которые либо уже осуществляются, либо хотя бы обсуждаются и могут быть реализованы на практике.

Централизация управления ЖКХ. Этот вариант в той или иной форме реализуется в ряде регионов: начиная от централизованных закупок топлива для системы теплоснабжения и кончая созданием региональных структур управления водоканалами и теплосетями. Насколько можно понять, серьезного комплексного анализа последствий подобной централизации и ее воздействия на эффективность функционирования жилищно-коммунального комплекса не проводилось. Некоторые инициативы в этой сфере, например осуществление областных инвестиционных программ по повышению эффективности муниципальных систем тепло- и водоснабжения и осуществлению энергосбережения, при хорошей организации могут дать существенный позитивный эффект. Что касается централизации хозяйственных функций, то здесь ситуация существенно иная. Так, имеются многочисленные свидетельства, что при централизованной закупке топлива цены могут быть даже выше, а качество – ниже, чем при децентрализованной, несмотря на эффект масштаба. В любом случае, очевидно, что подобная централизация в подавляющем большинстве случаев не имеет никакого отношения к развитию рыночных отношения, а, напротив, усиливает «административную вертикаль» и укрепляет неэкономические механизмы регулирования в жилищно-коммунальном секторе. Концептуально признано и законодательно закреплено, что организация обеспечения населения услугами ЖКХ – это сфера ответственности муниципальных образований13, и нет никаких серьезных аргументов к пересмотру данного положения.

Укрепление стимулов к эффективному управлению жилищно-коммунальным комплексом на местном уровне. Данное направление может реализоваться не столько в рамках реформы ЖКХ как таковой, сколько в рамках реформы местного самоуправления и налоговой реформы. Здесь принципиально важны два момента.

Во-первых, это обеспечение стабильных и прозрачных правил формирования бюджетных доходов муниципальных образований. На всем протяжении реформы ЖКХ важнейшим дестимулирующим фактором к повышению эффективности управления в этом секторе выступала неурегулированность муниципальных финансов в целом. В результате сокращение бюджетных расходов при повышении уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением, осуществлении мер по энергосбережению, институциональных преобразованиях обычно приводило к соответствующему уменьшению доходных источников уже в следующем финансовом году. Поэтому, осуществляя часто непопулярные и болезненные меры, руководство муниципальных образований не могло продемонстрировать населению никаких позитивных результатов. Полученная экономия часто перераспределялась в пользу тех, кто был не столь активен в проведении реформ.

Во-вторых, это превращение поимущественных налогов, взимаемых с рыночной стоимости имущества, а в перспективе – налога на недвижимость – в значимый источник местных бюджетов. Сейчас любые затраты, связанные с улучшением коммунальной инфраструктуры, условий проживания людей, рассматриваются руководством муниципальных образований как чисто расходные обязательства, не имеющие отношения к наполнению бюджета. Если подобные вложения, повышающие рыночную стоимость недвижимости, будут иметь своим следствием рост налоговой базы, заинтересованность в них может существенно возрасти.

Проведение подобных преобразований должно позитивно сказаться на осуществлении реформы ЖКХ, но вряд ли этого будет достаточно для радикального прорыва в этой сфере. Само по себе изменение отношения муниципальных властей к некоторым аспектам реформирования и их более адекватная мотивация еще не гарантирует формирование рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Кроме того, мотивация местных властей складывается под воздействием множества разнообразных факторов, и те стимулы, которые могут порождаться бюджетно-налоговыми отношениями, далеко не во всех случаях будут иметь безусловный приоритет. Поэтому, хотя важность четких «правил игры» в муниципальных финансах и адекватных местных налогов для успеха жилищно-коммунальной реформы широко признается специалистами, поиски на этом не заканчиваются. Наряду с внутренними стимулами, возникающими в самом муниципальном секторе, важно задействовать внешние. Они, собственно, могут идти с двух сторон: от населения (в двух лицах – как потребителей жилищно-коммунальных услуг и как собственников более 60% жилья) и от предпринимателей, для которых муниципализированное сейчас жилищно-коммунальное хозяйство является потенциальной сферой бизнеса.

Активизация позиции населения. Эта идея в последнее время приобретает все большую популярность. Именно она лежит в основе так называемой экономической модели реформирования ЖКХ, разработанной Министерством экономического развития и торговли. В рамках данного подхода считается, что основная проблема реформы – недостаточные возможности финансового контроля жителей за качеством предоставления жилищно-коммунальных услуг. Поэтому основным приоритетом реформы должна стать не самоокупаемость жилищно-коммунальных услуг, а предоставление жителям права распоряжаться не только собственными, но и бюджетными средствами, выделяемыми на финансирование ЖКХ. Деньги из бюджета должны идти не напрямую жилищно-коммунальным предприятиям, а на персонифицированные социальные счета жителей, которые в результате полностью оплачивают услуги с учетом их объема и качества. По мнению авторов данной модели, это позволит разрушить монополизм производителей услуг ЖКХ, будет стимулировать снижение издержек и повышение качества. Проводящийся в настоящее время эксперимент по внедрению социальных счетов в восьми субъектах РФ позволит на практике оценить эффективность данной модели и понять, способна ли она действительно стимулировать серьезные институциональные изменения.

В том же направлении действуют предложения многих специалистов сделать основной акцент на стимулировании создания товарищество собственников жилья, начиная от совершенствования законодательства в этой сфере вплоть до формирования для ТСЖ тепличных условий, установления для них разнообразных привилегий и льгот. При этом часто считается, что основная причина низких темпов формирования товариществ – это противодействие местных властей, а при создании благоприятных условий население будет охотно объединяться для управления жилищным фондом.

Привлечение частного бизнеса. Данное направление в принципе не противоречит предыдущему и во многом дополняет его. Частный бизнес может привнести в жилищно-коммунальный сектор два столь необходимых ему элемента: новые технологии менеджмента и инвестиции. Однако здесь необходимо четко понимать, о каком бизнесе идет речь. Как уже отмечалось выше, мелкий бизнес работает в жилищно-коммунальном хозяйстве на протяжении всего периода реформ, в основном на субподряде у крупных муниципальных структур. Во многих городах частные фирмы как самостоятельные подрядчики осуществляют обслуживание жилья и капитальный ремонт либо в результате победы в конкурсах, либо на бесконкурсной основе. Однако, будучи достаточно распылен и зависим от муниципальных властей, мелкий бизнес в основном встраивается в сложившуюся систему отношений в жилищно-коммунальном секторе и не способен существенно повлиять на их изменение. Проблема не в том, что частный бизнес вообще не допускается на рынки услуг ЖКХ, а в том, что условия его входа на эти рынки и функционирования на них жестко регулируются местной властью в рамках нестабильных, непрозрачных и неформализованных механизмов.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.