WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 20 |

Важность прямого запрета бюджетного дефицита вытекает и из революционного характера российского трансформационного процесса, для которого характерно осуществление глубоких преобразований в условиях слабого государства. Слабое государство, его уязвимость для разнообразных групп давления резко снижают эффективность экономической политики любого правительства и прежде всего возможности социально-экономического маневрирования. Особенно касается это вопросов финансовых - слабому государству исключительно сложно, если не невозможно принимать ответственные и затрагивающие интересы многих групп давления решения. Поэтому необходимы жесткие рамки, в том числе и рамки политико-правовые, к которым власть могла бы апеллировать. Без этого на протяжении еще некоторого времени после принятия Конституции правительство РФ имело возможность проводить проинфляционистский курс (на протяжении большей части 1994 года).

В этой связи Конституция может быть дополнена следующими положениями:

"Расходы государства должны быть равны его доходам.

Правительство не может вносить в Федеральное Собрание, а Федеральное Собрание не может рассматривать проект бюджета, содержащий бюджетный дефицит.

При невозможности получения доходов в размерах предусмотренных федеральном бюджетом расходы приводятся в соответствие с поступающими доходами. В полной мере финансируется только надлежащим образом оформленное исполнение долговых обязательств Федерации".

Это положение должно быть дополнено соответствующим регулированием налоговой системы, чтобы избежать возможных экспериментов с налогами при недополучении бюджетом финансовых ресурсов. Речь может идти о такой формулировке: "Закон, касающийся увеличения налогообложения, вступает в силу только через один год после его принятия". Однако такая поправка чрезвычайно жестка. Поэтому возможно некоторое смягчение ее в соответствии с принципом: – чем короче срок вступления в силу закона, тем сложнее должна быть процедура его принятия.

Другим фактором, нейтрализующим популизм, являются вопросы денежной политики и особенно положения Центрального банка. Понятно, что речь должна идти об уточнении функций Центробанка, об укреплении его независимости, включая независимость его председателя.

Необходимо усилить ответственность Центрального банка за состояние денежной системы страны. В Конституции имеет смысл прямо указать, что "устойчивость национальной валюты является прямой и главной задачей Центрального банка".

Может быть, имело бы смысл прописать конкретные вопросы деятельности главы Центробанка. Речь идет по крайней мере о трех моментах:

во-первых, давать исчерпывающий перечень случаев, когда председатель Центробанка уходит в отставку (аналогично, как это сделано применительно к отставке Президента);

во-вторых, среди условий отставки выделить роль такого параметра, как инфляция. Скажем, вопрос об отставке автоматически ставится в повестку дня, если годовая инфляция превышает какой-то уровень - например, 30%. Конкретная цифра может быть указана в законе о Центробанке, но в Конституции должен быть сформулирован сам принцип;

в-третьих, стабильность цен должна рассматриваться как основание для автоматического продления полномочий руководства Центробанка на второй период пребывания в должности93.

Cказанное не должно приводить к фетишизации роли конституционного положения Центрального Банка. Реальная ситуация несколько проще. Как показывают некоторые исследования последнего времени, и особенно исследования по названным вопросам в странах с переходной экономикой, положение Центробанка является необходимым, но недостаточным фактором обеспечения стабильности денежной политики и осуществления макроэкономической стабилизации94. Более важным моментом является личная (если угодно, гражданская) позиция главного банкира, который в конечном счете сам принимает решение о характере денежной политики. Он может занять жесткую позицию, а может и уйти в отставку.

С учетом специфики российского исторического (политического и экономического) опыта представляется целесообразным конституционное закрепление либерального валютного режима. В частности, Конституция могла бы провозглашать свободу покупки и продажи иностранной валюты, недопустимость чьей-либо монополии (включая государственную) на хранение иностранной валюты, что в полной мере соответствовало бы фундаментальному принципу о защите конкуренции. Фактически это означало бы официальное закрепление внутренней конвертируемости рубля и ограничило бы возможности проведения в этой области экзотических экспериментов неокоммунистического характера.

Наконец, еще одним фактором, способствующим существенному ограничению популизма в институтах законодательной власти могло бы быть закрепления в Конституции принципиальных правил принятия решений по финансовым вопросам. Необходимость отхода от положения, когда издержки перекладываются на всех, а выгоды достаются некоторым (принцип приватизации прибылей и национализации убытков), достаточно очевидна и не вызывает особых дискуссий. Поэтому Конституция могла бы включать такое положение: "Решения, касающиеся всех граждан, институтов или организаций, принимаются простым большинством голосов, Решения касающиеся отдельных категорий граждан, институтов или организаций принимаются квалифицированным большинством голосов. Последние решения требуют также обязательного одобрения Советом Федерации"95. (Впрочем, тезис об утверждении верхней палатой не является необходимым, поскольку бюджетные и налоговые законопроекты все равно обязательные для рассмотрения в ней). Понятно, что такой механизм принятия решений существенно увеличивал бы издержки лоббизма и, соответственно, снижал бы возможности получения политической ренты.

Принцип федерализма

Превращение России в подлинно федеральное государство является одной из наиболее насущных политико-экономических проблем. Более того, это представляется единственным выходом из кризисной ситуации.

Наше общество неоднородно, но не поляризовано, как обычно пытаются представить. Таким образом, мы получаем не “тяни-толкай”, когда Россию тянут вправо или влево, а конструкцию типа “лебедь-рак-щука”. Поэтому любое федеральное правительство по сути дела остается правительством меньшинства и последовательно проводить нечто осмысленное не в состоянии. Перенос решений в более мелкие, более однородные субъекты сможет снять остроту проблемы, а также позволит в случаях, когда это необходимо и отражает волю большинства, увеличить социальные программы.

В российской Конституции вопрос федерализма прописан весьма подробно, однако даже в такой ситуации остается много неясного, требующего существенного уточнения и доработки.

Прежде всего необходимо гораздо более подробное освещение вопроса о разграничении сфер ведении. С одной стороны, они перечислены в Конституции так, что остается еще достаточно широкое поле для конституционных споров. С другой стороны, разграничение прав потенциально находится в противоречии с относящимся к фундаментальным принципам положением о заключении договоров федерального центра с субъектами федерации, что по существу означает приоритет договоров (ст. 11) перед общими правилами (ст. 71, 72). Принимая во внимание уязвимость самой позиции об подобных договорах, представляется целесообразным если не удалить эту позицию вообще, то, по крайней мере, вывести ее за рамки первых двух глав96.

Серьезной проблемой Конституции является двухуровневость органов государственной власти, тогда как на самом деле этих уровня три. Выведение органов местного самоуправления из системы органов власти ставит последние в явно уязвимое положение по отношению к субъектам федерации. Между тем именно местные органы власти (и особенно города) несут основную нагрузку в практическом решении вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации. И одновременно именно местные самоуправления, их финансовые и организационные возможности постоянно оказываются объектом повышенного интереса региональных властей, пытающихся расширить свой контроль за муниципалитетами.

В этой ситуации необходимо повысить конституционную (и реальную) роль местных самоуправлений (муниципалитетов)97.

Во-первых, конституционно зафиксировать их выборность.

Во-вторых, вывести определение статуса и порядка формирования местных органов власти на уровень федерального законодательства. Соответствующие вопросы должны решаться федеральным законом и самим населением (скажем, через местные референдумы), но не субъектами федерации.

В-третьих, необходимо усилить роль бюджета муниципалитетов, рассматривая местный бюджет как важнейшую часть общей бюджетной системы федерации.

Последнее подводит нас к вопросу о бюджетном федерализме. Этой теме в Конституции 1993 года уделяется явно недостаточное внимание. В конституционном закреплении нуждается целый ряд положений, среди которых особенно важно выделить следующие.

Во-первых, подчеркнуть трехуровневый характер бюджетной системы в Российской Федерации. То есть речь должна идти о том, что в процессе бюджетного планирования должны согласовываться интересы бюджетов не только Федерации и ее субъектов, но и муниципалитетов. Более того, целесообразным было бы зафиксировать взаимные права и обязанности бюджетов субъектов федерации и муниципалитетов друг перед другом.

Во-вторых, ввести принципиальную возможность обмена полномочий (политических, бюджетных) субъекта на финансовую поддержку со стороны федерации. Речь идет о том, что при необходимости существенных дотаций (трансфертов) из федерального бюджета права выработки бюджетной росписи и контроля за расходованием ресурсов должно переходить к федеральному правительству (специально назначенному им органу). Эта процедура по форме оказывается аналогичной введению внешнего управления на предприятии-банкроте.

В-третьих, в Конституцию можно было бы ввести принцип поощрения конкурентного начала между субъектами федерации. При всей декларативности такого положения, оно хорошо вписывалось бы в соответствующий принцип статьи 8.

Наконец, к проблем соотношения прав федерации и ее субъектов относится избыточная компетенция последних по регулированию видов бизнеса на своей территории. Как уже отмечалось выше, решения по ограничению предпринимательской деятельности должны относиться к сфере исключительной компетенции Федерации.

Вопрос о социальности

Ключевой проблемой здесь является конфликт между уровнем экономического развития России (измеряемым, например, среднедушевым ВНП) и высокими социальными обязательствами государства, оставшимися ему в наследство от нефтяного бума 70-х - начала 80-х годов. К тому же советская Конституция оставила в наследство значительный объем декларируемых социальных гарантий, отказ от которых весьма затруднен по политическим причинам, а реализация невозможна по причинам экономическим.

Общим направлением изменений в этом отношении было бы приближение формулировок Конституции к соответствующим положениям Всеобщей декларации прав человека. Это позволило бы убрать из Конституции излишнюю конкретизацию - категории граждан, нуждающихся в поддержке (ст. 7), минимальная заработная плата (ст. 37) и некоторые другие. (Правда, изменение ст. 7 практически невозможно, но это не играет принципиальной роли).

В результате в Конституцию могло бы быть внесено следующее положение общего характера: "Каждый человек имеет право на такой жизненый уровень, включая пищу одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обеспечение, который необходим для поддержания здоровья его самого и членов его семьи".

Существуют и другие пути приближения конституционной практике к реальной экономической ситуации.

Во-первых, возможно отсылка на соответствующий закон для конкретизации положений статей Конституции. Это могло бы выглядеть следующим образом: ““Граждане имеют право на социальную защиту на условиях, установленных законом”.

Во-вторых, возможно вынесение социального блока в преамбулу Конституции. В таком случае положения перестают быть статьями прямого действия.

Проблема экономического роста и право

Помимо собственно конституционных тем функционирования посткоммунистической экономики существует набор ключевых правовых проблем, решение которых вытекает из буквы и духа Конституции и без которых не может быть решена задача вхождения страны в режим устойчивого экономического роста. Собственно, уже примерно с 1997 года основные политические дискуссии и основная законотворческая деятельность были нацелены именно на решение этого комплекса проблем. Тем более, предпринятый в 1995 году ЕБРР анализ показал наличие прямой и устойчивой связи между проведением правовых реформ и темпами экономического роста.

Этот вывод не потерял своего значения и в условиях резкого обострения финансовой ситуации и начала финансового кризиса, захлестнувшего Россию осенью 1997 года и продолжающегося на протяжении 1998 года. Финансовый кризис, разумеется, затормозил экономический рост, явно давший о себе знать уже в середине 1997 года. Однако с экономической точки зрения было очевидно, что комплекс мер по преодолению финансового кризиса в долгосрочном плане способствует и возобновлению роста.

Макроэкономические стабилизационные меры, как правило, негативно сказываются на возможности хозяйственных агентов устойчиво развиваться. Повышение процентных ставок Центральным банком, способствуя финансовой стабилизации, негативно сказывается на реальном секторе экономики. Иное дело - фундаментальные причины финансового кризиса. К ним относятся в первую очередь избыточность краткосрочных заимствований государства (ГКО), ненадежность и недостаточная развитость легальных механизмов обеспечения прав собственности, бюджетный дефицит и отсутствие жестких правовых процедур его ограничения. Понятно, что решение всех этих вопросов оказывает долгосрочное воздействие на экономику, устраняет главные основы финансового кризиса и одновременно обеспечивает приток инвестиций в народное хозяйство, что является синонимом возобновления его роста.

Можно выделить основные направления развития нормативно-правовой деятельности власти, которые способствуют решению постстабилизационных экономических задач.

Во-первых, завершение кодификации законодательства. Прежде всего имеется в виду принятие третьей части Гражданского кодекса, отвечающего современным требованиям Трудового кодекса, Налогового и Бюджетного кодексов, Земельного кодекса и, возможно, Торгового (закупочного) кодекса.

Pages:     | 1 |   ...   | 12 | 13 || 15 | 16 |   ...   | 20 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.