WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 20 |

В-третьих, сам "суперхпрезидентский" характер российской конституции при ближайшем рассмотрении оказывается не столь однозначным. Да, президент России обладает очень большими полномочиями и в законодательной, и в исполнительной сфере. Однако его полномочия являются сильными как бы потенциально. В отличие от "классических" президентских республик (прежде всего США), большинство существенных управленческих полномочий президента РФ дублированы. В результате выясняется, что российская политическая система вполне устойчиво может функционировать и при слабом, не вмешивающемся в текущую политическую жизнь президенте, лишь подписывающем принимаемые Федеральным Собранием законы и представляющем на утверждение палатам соответствующие их конституционным полномочиям кандидатуры на утверждение. Собственно, практика второй половины 1996 года и середины 1997 года это достаточно наглядно продемонстрировала. Поскольку же большинство его функций дублировано, не возникает и вопрос об обеспечении непрерывности осуществления функций президента - во всяком случае, так остро, как он стоит в США. Разумеется, президент может быть и очень сильным, однако это не является абсолютно необходимым для политической устойчивости страны.

Другим фактором противодействия популизму является двухпалатная структура Федерального Собрания. Понятно, что при его конструировании ориентировались прежде всего на соблюдение баланса интересов федеральной и региональной элиты, а также на оптимизацию соотношения различных групп интересов. Однако само по себе наличие двух палат является способом обеспечения выявления и столкновения различных интересов, поскольку тем самым увеличиваются издержки лоббизма при принятии законодательных актов.

Этому же в принципе должно было способствовать и сочетание двух принципов при избрании нижней палаты - от одномандатных округов и по федеральным спискам. С одной стороны, это способствует некоторой партийной (фракционной) структуризации Государственной Думы, а с другой - обеспечивает представительство конкретных территориальных образований.

Ряд положений Конституции РФ посвящено конкретным экономическим вопросам, причем реальной задачей практически всех из них также является минимизация издержек популизма. Прежде всего это касается вопросов денежной политики, бюджета и бюджетных заимствований.

Проблематика денежной политики раскрывается в Конституции в трех следующих основных положениях (ст. 75, 106, 114).

Во-первых, рубль объявляется денежной единицей РФ, причем прямо запрещается введение и эмиссия других денежных знаков, а за Центральным банком признается монопольное право на выпуск национальной валюты. Прежде всего в этом положении получил отражение негативный опыт начала 90-х годов, когда под влиянием товарного дефицита (1989-1991), а затем дефицита наличности (1992) некоторые регионы (Свердловская область, Нижегородская область) предприняли попытку эмиссии собственных денежных знаков. Кроме того, данное положение фактически признает неправомерным как выпуск параллельной валюты (рекомендации такого рода со ссылками на опыт 20-х годов периодически поступают от экономистов-теоретиков), так и использование разного рода денежных суррогатов, получивших широкое распространение в середине 90-х.

Во-вторых, декларируется независимость Центрально банка, его неподконтрольность другим органам государственного управления. Тем самым преодолевается негативный опыт прошлого, когда Центробанк был или функциональным звеном системы госуправления экономикой (при СССР), или находился в полной зависимости от популистски настроенных законодателей (в 1991-1993 годах). Тем самым признавались неконституционными попытки вмешательства в осуществление денежной политики со стороны как представительной, так и исполнительной ветвей власти. Провозглашение независимости Центробанка являлось характерной чертой современного этапа развития конституционного права. Вместе с тем, конституция предполагает обязательное одобрение обеими палатами Федерального собрания законопроектов, касающихся валютного и кредитного регулирования, включая вопросы денежной эмиссии (ст. 106).

В-третьих, защита и обеспечение устойчивости рубля рассматривается в качестве основной функции Центрального банка. Это было также ответом на негативный опыт прошлых лет, когда денежная политика рассматривалась как способ решения производственный, а то и политических проблем.

Конституция также предполагает более сложную, чем для других законов, процедуру принятия бюджетного и налогового законодательства. Законопроекты налогово-бюджетного характера требуют обязательного заключения правительства, обязательного одобрения соответствующих верхней палатой. Запрещается придание обратной силы законам, ухудшающим условия предпринимательской деятельности (ст. 104, 106, 114).

Конституция формулировала также определенные правила осуществления государственных заимствований (ст. 75, 104, 106). Во-первых, предполагается регулирование заимствований федеральным законом, что должно обеспечить некоторое упорядочение процедуры получения займов. Во-вторых, для принятия решения о проведении госзаимствования определяется правовая процедура, аналогичная принятию налогово-бюджетного законодательства. В-третьих, подчеркивается добровольный характер займов. Последнее, по-видимому, является реакцией на практику принудительного размещения госзаймов, широко распространенную в отдельные периоды существования коммунистической власти (особенно с 30-х по начало 50-х годов).

Федерализм является важнейшим принципом организации и функционирования российской государственной и общественной системы, что, естественно, находит отражение в различных частях Конституции, начиная со ст. 1. Основной закон определяет характер федерации, проводит разграничение между органами власти различных уровней, а также дополняет региональный аспект Федерации комплексом экономических проблем местных самоуправлений (муниципалитетов).

Три момента Конституции особенно важны в понимании экономических проблем федерализма.

Во-первых, признание единства экономического пространства в качестве фундаментального принципа (ст. 8). Сформулированное в первой главе, это положение должно быть основой жесткого противодействия федеральным правительством любым попыткам введения внутренних таможенных границ. Подобного рода действия, начиная с рубежа 80-90-х годов периодически предпринимались руководителями отдельных регионов, что, правда, зачастую являлось результатом не их сепаратистских настроений, но попытками ограничить влияние экономического кризиса на данный конкретный регион. Вместе с тем, соответствующее положение Конституции имеет отношение и к деятельности федеральных властей. По нашему мнению, принцип единства экономического пространства содержит в себе и требование к центру не предпринимать таких экономико-политических шагов, которые подталкивали бы регионы к закрытию своего внутреннего рынка. Как свидетельствует российский опыт, основными причинами экономического сепаратизма является высокая инфляция или масштабный товарный дефицит (что свидетельствует о наличии скрытой подавленной инфляции).

Во-вторых, признание также фундаментальным принципом организации федерации ее асимметричного характера. Последнее с очевидностью вытекает из находящегося в главе 1 положения, признающего заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти центра и регионов (ст. 11, ч. 3). Включение такого положения, по-видимому, стало результатом определенного практического опыта и компромисса между федеральной и региональными элитами. Опыт 1992–1993 годов свидетельствовал о том, что такого рода договора могут давать решения казалось бы тупиковых проблем. К тому же политическое противостояние осени 1993 года заставляло исполнительную власть в Москве искать поддержку на уровне регионов, для которых наличие подобного упоминания являлось важным аргументам в пользу сохранения политической лояльности Кремлю.

Наконец, в-третьих, конституционное разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации (ст. 71, 72). Необходимость такого рода положений также была результатом не только изучения соответствующего мирового опыта, но и попыткой ввести в какие-то рамки отношения торга между двумя уровнями российской власти.

К исключительной компетенции в социально-экономической сфере Федерации Конституция РФ относит защиту прав и свобод, управление федеральной госсобственностью, единство основ экономической политики и рынка, финансовое, таможенное, валютное регулирование, денежную эмиссию, федеральный бюджет, внешнеэкономические отношения (хотя последним имеют прво заниматься и субъекты Федерации).

Совместное ведение относится к распоряжению землей и природными ресурсами, разграничение госсобственности, установление общих принципов налогообложения, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ.

Правда, разграничение полномочий произошло недостаточно продуманно. Многие положения оказались недостаточно конкретными и оставляли значительное пространство для согласований. Поэтому позднее за этими шагами последовала обширная дискуссия о разграничении полномочий двух уровней власти вообще и об их расходных (социальных) и доходных (налоговых) полномочиях в частности. Особенно подробно развивались здесь проблемы бюджетного федерализма.

Особой проблемой является организация и роль местного самоуправления, которое в Конституции 1993 года выведено из системы органов государственной власти (ст. 132, 133). Признается самостоятельность этих органов в управлении муниципальной собственностью, в осуществлении бюджетного процесса (включая местные налоги и сборы).

Муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями, причем в этой ситуации им должны передаваться соответствующие материальные и финансовые ресурсы. Более того, местному самоуправлению должна предоставляться компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Это весьма важное положение, существенным образом отличающее положение муниципалитетов от положения региональных органов власти, по отношению к которым также возможно делегирование полномочий, но никакие компенсации не предусматриваются (ст. 78).

На практике именно на долю муниципалитетов приходится основная доля социальных расходов государства. Однако их собственные налоговые источники как правило не превышают и 10% расходных обязательств. Соответствующие средства поступают в виде федеральных трансфертов и (или) путем закрепления части федеральных налогов за муниципалитетами. Этих средств, правда, часто не хватает на решение соответствующих социальных проблем и остается лишь удивляться, что муниципалитеты пока не возбуждают исков о неконституционности действий федеральных и региональных властей.

Предложения по совершенствованию российской Конституции

Буквально начиная с момента принятия новой российской Конституции начал обсуждаться вопрос внесения в нее изменений. Чаще всего такая инициатива исходила от сторонников возврата “народной демократии” и противников федерализма. Такая ситуация вызвана прежде всего известным либерализмом действующего текста, о котором мы уже упоминали. Именно поэтому сторонники демократии и рыночных реформ предпочитали занимать сугубо охранительные позиции по отношению к Конституции и не принимали участие в обсуждении путей ее изменения. Мы относимся с пониманием к подобному подходу, учитывая как баланс политических сил, так и принимая трактовку закона, как общественного капитала, ценность которого возрастает с течением времени.

Однако считать положение удовлетворительным или единственно возможным вовсе не значит считать его идеальным. Поэтому существует настоятельная необходимость выработки предложений по либеральной конституционно реформе, которые могли бы быть использованы как при открытии очередного “окна возможностей”, так и в текущих теоретических спорах.

В данной главе будут предложены некоторые пути совершенствования Конституции. При выработке предложений мы исходили из необходимости укрепления либерального характера Основного Закона, твердого осуществления рассмотренных выше принципов функционирования социально-экономической системы - стабильности отношений собственности, противодействия популизму, федерализма, социальности.

Проблема собственности

Провозглашение равенства прав различных форм собственности, будучи с юридической точки зрения совершенно справедливым, представляется недостаточным в реальной системе общественных отношений, характерных для России. Традиционное пренебрежение частной собственностью, возведенное в ранг непререкаемой истины на протяжении большей части ХХ столетия, требует, как представляется, гораздо более четкого обозначения того момента, что частная собственность является основой устойчивого, поступательного развития общества, одним из устоев его (общества) экономической системы, а потому защита частной собственности является главной социально-экономической функцией государственной власти.

Это было бы верно и юридически, и исторически, и политически, и по существу. Юридически потому, что частная собственность в общепринятом ее толковании в странах рыночной демократии обнимает различные виды собственности. Исторически потому, что эта декларация означала бы разрыв с традициями пренебрежения к частной собственности. Политически потому, что признание приоритета частной собственности означает фактическое признание приоритета частной жизни, невмешательства в нее власти.

Наконец, по своему существу именно частная собственность создает практическую возможность реализации всех остальных принципов экономической жизни, о которых идет речь в Конституции вообще и в главе 1 в особенности. Лишь частная собственность является источником конкуренции, а потому лишь частная собственность обеспечивает доминирование производственной (инвестиционной) мотивации над перераспределительной. Тогда как любые формы коллективной собственности сами по себе создают более мощные стимулы к перераспределению ресурсов в пользу потребления, нежели к производству86.

И уж во всяком случае необходимо обеспечить дополнительные конституционные гарантии против дискриминации негосударственных форм собственности. Например, возможно включение следующего положения: "Государственная дискриминация компаний на основе формы собственности запрещена/преследуется по закону. Любые виды поддержки, предоставляемые государственным организациям, должны быть доступны частным компаниям".

Усиление акцента на приоритет частной собственности могло бы стать основой для уточнения ряда других позиций, связанных с различными формами проявления и реализации отношений собственности.

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 20 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.