WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 36 |

2. Другим вариантом может служитьустановление минимальных значений нормативов закрепления налогов за местнымибюджетами с разрешением региональным органам власти их увеличивать, ноединообразно для всех муниципальных образований данного субъекта РФ. Повышенныепо сравнению с указанными в Законе “О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации” нормативы устанавливаются на временнойоснове (от 1 до 3 лет). Таким образом, в этом варианте при формированиидоходной части местных бюджетов используются оба вида доходных источников:закрепленные и регулирующие.

Дифференциация по субъектам Федерациинормативов закрепления налогов за муниципалитетами таким образом, чтобывысокодоходные местные бюджеты не требовали дотирования, позволит, по нашимоценкам, в 1.5-2 раза уменьшить суммарную величину трансфертов, необходимую дляудовлетворения потребностей в финансировании муниципальныхобразований9.

3. Еще одним возможным подходом являетсяустановление в законе минимальных значений нормативов закрепления налогов замуниципальными образованиями с разрешением региональным властямдифференцировать эти значения, т.е. практически сохранение в этой частисуществующего порядка. Однако противовесом, позволяющим обеспечить большуюпрозрачность бюджетного процесса, должно стать, во-первых, недопущениеежегодной корректировки любых нормативов отчислений от налоговых поступлений вбюджеты муниципальных образований (налогов, закрепленных на постоянной основе,и регулирующих налогов) и, во-вторых, установление в законе нормативаобразования фонда финансовой поддержки муниципальных образований,распределяемого между местными бюджетами по четким правилам. Целесообразнымрешением является требование об установлении региональными органами властинормативов закрепления регулирующих налогов за местными бюджетами на срок неменее трех лет.

5.2. Подходы к формированию фондафинансовой поддержки муниципальных образований

Действующий вариант Закона предусматривает,что конкретную методику (формулу) распределения средств из Фонда долженопределять субъект РФ. На наш взгляд, такой подход, как с политической, так и спрактической точки зрения является вполне обоснованным. Это определяетсяследующими соображениями.

1. Получая возможность самостоятельноопределять конкретный механизм распределения средств из Фонда, субъект РФ небудет чувствовать себя ущемленным в правах по отношении предмета “совместноговедения” —муниципальных образований.

2. Какой бы ни была методика, используемая вданном регионе, она будет единой для всех муниципальных образований и будетутверждаться представительным органом власти субъекта РФ.

3. Требование использования единых критериевдля определения размера трансферта может поставить в неравное положениекакие-то из муниципальных образований. Однако поскольку критерии, предлагаемыеЗаконом для использования в методике, не являются специфическими, то такихмуниципальных образований будет целая группа, и через своих депутатов впредставительном органе власти они смогут требовать пересмотра методики. Приэтом основные критерии, которые должны приниматься во внимание при разработкеметодики распределения трансфертов, сформулированные в Законе, целесообразноскорректировать в соответствии с изложенными в следующем разделепринципами.

Важным моментом является то, что приопределении источников формирования фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов инормативы формирования Фонда не должны радикально менять сложившееся кнастоящему времени соотношение расходов между региональными и местнымибюджетами (сложившуюся степень децентрализации расходов внутрирегионов).

Мы предлагаем в большинстве случаевзачислять в Фонд всю сумму трансферта, получаемого региональным бюджетом изфедерального Фонда финансовой поддержки регионов, а также фиксированную частьналоговых доходов бюджета субъекта Федерации. Идеальным было бы зачисление вФонд тех отчислений от федеральных налогов, которые мы не рекомендуем дляпередачи местным бюджетам, но которые фигурируют в настоящей версии Закона, аименно: 10% НДС, 10% акцизов. Для упрощения эту величину можно заменить наэквивалентную — около10%-15% от всех налоговых доходов бюджета субъекта РФ.

Следует учитывать, что такой подход применимв случае не слишком высокой дотационной зависимости субъекта федерации отфедерального бюджета. В случае, если федеральный трансферт превышает 40%-50%расходов консолидированного бюджета, то в фонд финансовой поддержкимуниципальных образований должна зачисляться более значительная доля налоговыхпоступлений. Это позволит обеспечить создание стимулов по увеличению налоговыхусилий муниципалитетов. Одновременно должна быть уменьшена часть федеральноготрансферта, направляемого в этот фонд. Вопрос о конкретной форме зависимостинормативов отчислений от федерального трансферта и налоговых доходов отвеличины доли трансферта в доходах региона будет рассмотрен на следующем этапеисследования.

Возможны два подхода к определениюисточников формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований:

а) в Законе могут быть установлены источникиформирования Фонда (трансферты из федерального бюджета и доли от поступающих врегиональные бюджеты налогов) и конкретные нормативы отчислений от данныхисточников в Фонд;

б) в Законе могут быть установлены источникиформирования Фонда и минимальные значения нормативов формирования Фонда (в видеминимальной доли налоговых доходов регионального бюджета и минимальной доли отвеличины федерального трансферта). При этом, региональным властям должно бытьпредоставлено право устанавливать более высокий норматив.

Для того, чтобы определиться в выбореварианта, нами были проведены расчеты по описанной выше методике по всемсубъектам Российской Федерации с целью определения величины трансферта привнедрении новых нормативов закрепления федеральных и региональных налогов заместными бюджетами, необходимого для обеспечения сохранения доходовмуниципальных образований на уровне 1997 года.

Как показывают расчеты, величинадифференциации (рассчитанная по скорректированным данным 1997 года) долидоходов региональных бюджетов, необходимой для перераспределения в пользуместных бюджетов (путем дифференцированного повышения нормативов закрепленияналогов за местными бюджетами и формирования внутрирегиональных Фондовфинансовой поддержки муниципальных образований), достаточно существенна длятого, чтобы можно было принять решение о возможности установления в законе «Офинансовых основах местного самоуправления» фиксированного единого минимальногонорматива формирования внутрирегиональных Фондов финансовой поддержкимуниципальных образований, обязательного для всех субъектов Федерации. Поэтомумы предлагаем зафиксировать в законе норматив формирования данного фонда в видеминимальной величины его возможных значений.

В таком случае, норматив отчисленийналоговых доходов в Фонд можно установить, исходя из двухпредпосылок:

1. Зафиксировать налоговые источникиформирования Фонда на минимальном уровне дефицита среди всех субъектовФедерации, по которым проводились расчеты, т.е. 0,3% ВРП или 2,75% налоговыхдоходов региональных бюджетов.

2. Норматив отчислений от налоговых доходоврегиональных бюджетов в Фонд следует зафиксировать на уровне, большем чемминимальный (к примеру 1,1% ВРП или 10% налоговых доходов региональныхбюджетов). В таком случае возникнет дефицит бюджетов региональных органоввласти, а некоторые местные бюджеты получат дополнительные ресурсы по сравнениюс потребностью в их финансировании в условиях 1996 года (это произойдет в техсубъектах РФ, где расчетная величина дефицита бюджетов муниципальныхобразований до распределения средств Фонда ниже зафиксированного норматива),что послужит стимулом к передаче расходных обязательств от бюджета органавласти субъекта РФ на нижний уровень бюджетной системы.

В случае, если будет принят вариантустановления в Законе "О финансовых основах местного самоуправления" нормативовзакрепления регулирующих налогов за местными бюджетами без предоставления праварегиональным властям их дифференцировать для отдельных муниципальныхобразований (т.е. либо устанавливаются фиксированные нормативы без праваповышения, либо региональным властям предоставляется право их единообразногоповышения для всех муниципальных образований данного субъекта Федерации), тофонд финансовой поддержки муниципальных образований должен быть сформирован вобъеме, достаточном для удовлетворения потребности в финансировании местныхбюджетов.

В случае сохранения в Законе праварегиональных властей на дифференцированное повышение минимальных значенийнормативов закрепления расчет норматива отчислений от региональных налогов вфонд финансовой поддержки муниципальных образований может основываться наследующем. Сначала следует рассчитать величину финансовых ресурсов,направляемых на перераспределение между муниципальными образованиями путемдифференцированного повышения нормативов закрепления налогов замуниципалитетами. Эта величина может быть определена путем оценки объемаперераспределения, необходимого для выравнивания доходов муниципальныхобразований до некоторой доходной обеспеченности (например, среднерегиональнойдоходной обеспеченности, скорректированной на понижающий коэффициент), тогда наоснове оставшейся величины профицита региональных бюджетов и предполагаемойвеличины федеральных трансфертов можно установить систему нормативовформирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Может бытьприменен другой подход, основывающийся на определении той части потребности вфинансировании местных бюджетов, которая будет обеспечиваться через определениевеличины Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, тогда оставшаясячасть профицита региональных бюджетов может использоваться для передачи средствместным бюджетам через дифференцированное повышение нормативов закрепления заними налогов.

Таким образом, в рассматриваемом случаевыяснение минимального норматива формирования фонда финансовой поддержкимуниципальных образований требует выбора подхода к определению доли финансовойподдержки муниципалитетов, которая осуществляется путем дифференциациинормативов закрепления налогов за местными бюджетами и доли, приходящейся наперераспределение с помощью трансфертов. По нашим оценкам, в регионах неотличающихся высокой дотационной зависимостью в целях объективизации бюджетногопроцесса норматив формирования фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований следует устанавливать на уровне, не меньшем, чем 10‑15% налоговых доходоврегионального бюджета и 100% федерального трансферта.

При обсуждении вопроса об источникахформирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований возникаетвопрос о том, что его дальнейшее распределение предполагается осуществлять поформализованным правилам, которые, разумеется, не могут учесть многие и,иногда, существенные особенности муниципальных образований, определяющие ихпотребности в финансовой поддержке. Поэтому нам представляется целесообразнымпредоставить право региональным властям часть средств, подлежащихперераспределению из бюджета субъекта Федерации в местные бюджеты, не зачислятьв фонд финансовой поддержки муниципальных образований, а оставлять враспоряжении региональных властей для текущего бюджетного регулирования, атакже целевой текущей и инвестиционной финансовой помощи. Особенно важнымпредоставление такого права становится при выборе варианта установлениянормативов закрепления налогов за муниципалитетами на срок более одного года атакже при установлении фиксированных значений трансфертов на срок, превышающийдлительность цикла бюджетного планирования (см. следующий раздел).

5.3. Подходы к распределению ресурсовфонда финансовой поддержки муниципальных образований.

При определении подходов к разработкеметодики трансфертов муниципальным образованиям из регионального фондафинансовой поддержки муниципальных образований важным вопросом являетсязакрепление долей отчислений из Фонда (т.е. относительной величины трансфертов)на длительный срок, например, не менее трех лет. Такое требование, во-первых,заставит исполнительные и законодательные региональные власти болееответственно отнестись к ее разработке, а во-вторых, и это самое главное, дастуверенность местным властям, что в случае увеличения доходной части бюджета ихне лишат дополнительных доходов.

Как отмечено выше, фиксация трансфертов насрок, превышающий цикл бюджетного планирования, является одной из причин,определяющих целесообразность формирования на случай непредвиденныхобстоятельств резерва бюджета субъекта РФ, позволяющего ежегодно корректировать(но только в сторону увеличения) доходы отдельных местных бюджетов. Возможнымвариантом является тот, при котором Закон предусматривает переходный период(1-2 года), в течение которого отчисления из Фонда могут закрепляться наежегодной основе (для отработки методики). Впоследствии закрепление долейотчислений из Фонда должно фиксироваться на срок не менее трех лет с правомрегиональных властей на формирование резервного фонда для осуществленияфинансовой помощи регионам помимо Фонда финансовой поддержки муниципальныхобразований.

В Закон "О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации" следует также внести дополнение,касающееся обязательства федерального правительства по разработкерекомендательной методики расчета трансфертов из регионального фонда финансовойподдержки муниципальных образований.

Как было отмечено выше, при реализации обоихподходов к распределению фонда финансовой поддержки муниципальных образований(на основе доходного или расходного выравнивания) часть фонда (порядка 10%-15%)нам представляется целесообразным не распределять по утвержденным методикам, аоставлять в качестве резерва региональных властей для учета и компенсациинеформализуемых особенностей отдельных муниципальных образований.

В качестве вариантов, которые следуетрассмотреть в последующем, необходимо отметить возможность выделения нафедеральном и региональном уровне части фонда финансовой поддержки дляосуществления целевых трансфертов в сферу здравоохранения и образования. Важнымвопросом является обеспечение целевого характера трансферта на эти цели,поскольку возможен вариант, когда федеральные средства поступают в региональныебюджеты и не включаются в состав фонда поддержки муниципальных образований.Другим вариантом может быть включение этих средств (или части средств, завычетом ресурсов, идущих на финансирование объектов областного значения) в фондс сохранением их целевого характера.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 36 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.