WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

В рамках некоторых канадских программ предоставляются «пакеты» пособий в рамках единой системы помощи. В рамках канадского пенсионного плана финансируются не только пенсии по старости, но еще и пособия для супругов, переживших кормильца, пособия по инвалидности и погребальные пособия. В рамках программы страхования занятости финансируются пособия по безработице, пособия для родителей и пособия по нетрудоспособности. В программах компенсаций для рабочих и ветеранских пособий сочетаются денежные пособия и предоставление дополнительных видов медицинских услуг.

Кроме того, в Канаде произошла интеграция некоторых пособий для преодоления противоречий во внутренней организации пособий, создания более простых и прозрачных программ, снижения административных издержек и дублирования административных функций. Наиболее наглядным примером может служить область социальной помощи семьям с детьми, где интеграция происходила в двух формах.

Во-первых, три федеральные программы, отличающиеся по организации и целям (семейные пособия, возвратный кредит для семей с детьми и безвозвратный кредит для семей с детьми), были объединены в единое пособие, предоставляемое при условии проверки доходов. Право на получение пособия определяется на основе расчета семейного дохода, в зависимости от уровня дохода определяется и размер пособия. Максимальные пособия выплачиваются бедным семьям, размер пособия сокращается с ростом уровня доходов реципиентов.

Во-вторых, федеральное и провинциальные пособия интегрируются в рамках национального детского пособия, увеличивается федеральная часть, за счет этого сокращается часть, финансируемая провинциальными правительствами, и финансируются новые виды пособий и доплат, предоставляемых при условии проверки доходов. Эти пособия предоставляются через федеральную налоговую систему от имени провинций и территорий. Таким образом, интеграция федеральных и провинциальных программ поддержки доходов для семей с детьми затрагивает как организацию программ, так и процедуры предоставления пособий и выплат.

Вместе с тем интеграцию пособий гораздо легче теоретически обосновать, чем осуществить на практике. Недавно федеральное правительство предприняло попытку объединить три вида пособий для лиц старшего возраста в единую адресную программу социальной помощи (пособие для лиц старшего возраста), аналогичную по организации и направленности канадской системе детских пособий. Это предложение ожесточенно критиковали как левые, так и правые политики, и правительство было вынуждено от него отказаться. Пенсионная политика в Канаде, как и в США и большинстве других стран, чрезвычайно чувствительная в политическом отношении область, и при проведении там реформ приходится преодолевать сильное сопротивление хорошо организованных оппонентов.

Введение национального пособия для семей с детьми также спровоцировало критику со стороны разных социальных групп, сетующих на то, что некоторые семьи с низкими доходами – клиенты системы социальной помощи –получают пособия в прежнем размере, в то время как работающие бедные семьи могут получить весомую прибавку в реальном выражении. Существенные реформы социальных программ всегда ставят на повестку дня вопрос о выигравших и проигравших.

Консолидация никогда не оказывается легкой в политическом отношении, несмотря на то, что она кажется совершенно логичной применительно к реализации программы и желательной в смысле административных издержек. Люди могут почувствовать, что что-то теряют – несмотря на тот факт, что пособие, которое им выплачивали ранее, выплачивается им в другой форме. Их необходимо проинформировать о том, как и почему меняется это пособие. При любой консолидации необходимо добиться того, чтобы положение лиц с низкими доходами было, по крайней мере, не хуже, чем до реформы. Снижение пособий допустимо лишь в тех случаях, когда оно затрагивает высокодоходные слои населения.

Многое еще предстоит сделать в Канаде для упорядочения системы пособий. Некоторые пособия предоставляются в форме налоговых льгот инвалидам и их семьям (эти пособия довольно трудно оценить с точки зрения их социально-экономической эффективности). В других случаях пособие предоставляется при соблюдении определенных условий (например, право на получение некоторых пособий предоставляется только получателям других пособий той же группы). В последние годы удалось добиться некоторого прогресса в совершенствовании этих программ (были повышены размеры пособий, введены новые пособия в форме возвратных кредитов для лиц с низкими доходами, расширена группа лиц, имеющих право на получение пособий). В результате, однако, число программ выросло, а их общая структура оказалась еще более запутанной.

Право на получение пособия

В России в значительной степени используется сочетание проверки нуждаемости и категориальный подход (пособия выплачивается всем лицам определенной категории независимо от уровня дохода и нуждаемости). Подобное сочетание процедур используется и в Канаде, но она движется в направлении более широкого использования проверки доходов.

Проверка нуждаемости представляется нежелательной по нескольким причинам: социальная помощь – сохранившаяся в Канаде программа, предполагающая проверку нуждаемости – основывается на системе жестких правил и ограничений, во многих отношениях носит дискреционный характер, ее трудно администрировать, она отличается назойливым вмешательством в частную жизнь реципиентов и их семей, ставит на них своего рода клеймо. Проверка доходов, напротив, намного проще (право на получение пособия и его размер определяются в зависимости от уровня дохода по простым и понятным правилам). Эта система нейтральна в смысле вмешательства в частную жизнь, отличается простотой в администрировании, участие в программе не влечет за собой возможность получения клейма.

Вместе с тем проверка доходов предполагает наличие хорошо отлаженного административного механизма. В идеале для этих целей должна быть использована налоговая система (как и в Канаде), так как в рамках единого аппарата в данном случае можно как собирать платежи, так и осуществлять выплаты. Вполне возможно, что такой ответ не годится для России – прежде всего, из-за территориальной разобщенности системы социальной помощи и недостаточного развития баз данных налоговых служб.

Возможно, выплата пособий может быть организована через специальные центры, где можно заполнить необходимые регистрационные формы для участия в программе. Этот подход сопряжен со значительными издержками, так как возникает необходимость в создании специальной системы, кроме того, возникают проблемы с информированием населения и обеспечением достаточного охвата лиц, имеющих право на пособие. Многие потенциальные участники программ не регистрируются, так как они не знают о существовании программы или просто не хотят связываться со сложными бюрократическими процедурами. Преимущество существующих в Канаде пособий, предоставляемых в форме налоговых льгот, заключаются в том, что все потенциальные реципиенты в любом случае в полном объеме декларируют свои доходы. Право на участие в программе для них может определяться автоматически на основе данных об уровне доходов.

Проверка доходов через систему подоходного налогообложения физических лиц, используемая в Канаде, предполагает стопроцентное декларирование доходов. В России подобной системы пока еще нет. Один из недостатков проверки доходов на основе использования налоговой системы заключается в том, что период времени между получением дохода и выплатой пособий может быть довольно значительным. Эта проблема оперативности становится более серьезной в том случае, когда люди сталкиваются со значительным сокращением доходов. Например, переход из среднедоходной группы в низкодоходную позволяет получить пособие в максимальном размере, но система может отреагировать на изменение финансового положения получателей лишь через какое-то время.

Система, основанная на проверке нуждаемости, напротив, отличается высокой оперативностью, так как в ее рамках предполагается регулярная проверка доходов и других факторов экономического положения семьи. Вместе с тем возникает эффект вмешательства в частную жизнь и эффект «клейма». Насколько серьезным вопрос об оперативности программ будет в России, зависит от способа организации программы, характера распределения доходов, регулярности их получения. Если большинство лиц с низкими доходами получает их нерегулярно, проблема оперативности не носит серьезного характера. Все эти люди, в любом случае, имеют право на максимальное пособие.

В России некоторые люди предпочитают не сообщать властям о полученных ими доходах, они остаются за пределами системы подоходного налогообложения или другого механизма проверки доходов. Люди могут получать зарплату в неофициальной форме, поэтому при оценке подлинного финансового положения возникают сложности.

По этой причине может оказаться, что в России будет целесообразно сохранить подход, связанный с проверкой нуждаемости, предполагающий полную оценку активов домохозяйства и других факторов нуждаемости. Из канадского опыта мы знаем, что это дорогостоящий, неэффективный способ организации социальных программ. Социальная помощь – самый презираемый, наименее предпочтительный канал получения помощи. Возникают и проблемы оценки активов. Даже при наличии жилья может оказаться, что домашнее хозяйство не имеет денег для покупки продовольствия, жилищно-коммунальные услуги, одежду. Недостаток проверки нуждаемости заключается в том, что невозможно быстро отреагировать на резкое изменение в положении домохозяйства, помочь оплатить чрезвычайные расходы, связанные с состоянием здоровья, наступлением инвалидности, другой сложной жизненной ситуацией.

Самым простым способом выплаты пособий является использование категориального подхода. В то же время универсальные программы не отличаются эффективностью, они не принимают во внимание экономические потребности и в меньшей мере пригодны для решения задач борьбы с бедностью, чем адресные программы. В начале 1990-х гг. Канада отказалась от реализации двух наиболее крупных категориальных программ – пособия для лиц старшего возраста и семейных пособий.

Вероятно, в России при проверке доходов платежи большей части населения будут одинаковыми из-за перекоса кривой распределения доходов в сторону низкодоходных домохозяйств. В этом случае даже при проверке доходов программа в действительности будет организована по категориальному принципу. Вместе с тем при явной проверке доходов размер пособий может быть поставлен в зависимость от уровня доходов семьи, размер выплат может быть согласован со степенью нуждаемости.

Типы пособий

Затраты на реализацию любой программы поддержки доходов станут весьма существенными, особенно если программа будет предполагать проверку доходов. В 1998–99 финансовом году канадское правительство истратило 60,3 млрд долл. на программы поддержки доходов, или 49,5% всего объема финансирования федеральных программ и 6,7% ВВП. Самой большой статьей расходов было финансирование пособий для лиц старшего возраста (пенсий) – 22,8 млрд долл. Размер финансирования этой статьи стабильно возрастает в реальном выражении из-за старения населения.

При одном и том же объеме общего финансирования адресные программы (с проверкой нуждаемости или с проверкой доходов) позволяют обеспечить выплату более значительных пособий узкому кругу получателей, как правило, исключительно или почти исключительно самым бедным. Как уже отмечалось выше, Канада продвигается в направлении адресной социальной помощи с проверкой доходов от категориальных пособий или пособий, предоставляемых при условии проверки нуждаемости Вместе с тем основным доводом в пользу перехода от категориальных схем к адресному подходу с проверкой доходов было вовсе не сокращение расходов. Проверка доходов по схеме социальной помощи лицам старшего возраста затрагивает лишь незначительную часть самых богатых реципиентов. Реформа национальной программы налоговых кредитов для семей с детьми позволила значительно повысить размер пособий для самых бедных и несколько повысить их для лиц со средними доходами.

Некоторые провинциальные правительства предоставляют надбавки к заработной плате семьям с детьми (с низкими доходами), эксперименты по введению пособий родителям-одиночкам с детьми проходят в провинциях Британская Колумбия и Нью-Брансвик. На обоих уровнях (федеральном и провинциальном) осуществляются обширные программы помощи семьям с детьми, получателями пособий являются все неработающие семьи и значительное большинство работающих семей. Вместе с тем ни федеральное, ни региональное правительства не выплачивают пособия работающим бедным без детей (имеются в виду и одиночки, и бездетные семьи) по двум основным причинам: из-за озабоченности возможными издержками и нецелесообразности вмешательства на рынке труда. Даже если российское правительство и захочет ввести доплаты для работающих бедных, придется учесть те же обстоятельства. Необходимо сначала усовершенствовать систему выплаты детских пособий, а затем уже вводить пособия для всех работающих бедных (с учетом высокой концентрации лиц с низкой зарплатой в России эта мера будет крайне дорогостоящей). Доплаты имеют смысл только при работающей системе оплаты труда – они предназначены лишь для дополнения доходов небольшой части низкооплачиваемых работников.

В Канаде федеральное и провинциальные правительства устанавливают минимальную заработную плату (федеральный уровень соответствует тому, который установлен местным правительством в каждой из провинций). Минимальная зарплата не индексируется в соответствии с ростом цен и средней зарплаты. Данная система поддержки доходов может функционировать только при наличии хорошо функционирующей системы оплаты труда и сама по себе еще не может обеспечить всем работающим уровень заработной платы, достаточный для удовлетворения минимальных потребностей (особенно это справедливо применительно к работникам, имеющим на попечении иждивенцев).

Взаимодействие федеральных и провинциальных властей

Один из основных уроков реформы системы социального обеспечения в Канаде заключается в обеспечении тесного взаимодействия властей разного уровня. В прошлом неоднократно возникали проблемы из-за отсутствия такой координации (и они продолжают возникать) и не готовность чиновников высшего уровня к согласованию своих действий при осуществлении структурных реформ. Единственная серьезная попытка ввести пособие в форме надбавок к заработной плате (в середине 1970-х гг.) провалилась именно из-за того, что власти разного уровня не могли договориться. Сложившаяся в настоящее время система национального детского пособия является редким примером того, как может быть организовано эффективное взаимодействие региональных и федеральных органов.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.