WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 16 |

Эти трансферты также могут осуществляться в различных формах. Двумя наиболее общими механизмами являются субсидии и соглашения о долевом распределении налогов. Субсидии могут быть как условными, так безусловными. Предполагается, что условные субсидии могут быть использованы лишь для решение определенных задач, что, впрочем, не исключает определенной степени свободы в их использовании, т. к. цели могут быть поставлены как в самом общем виде (например, на образование), так и четко определены (наем преподавателей по тем или иным предметам). Путем использования условных субсидий федеральное правительство может компенсировать некоторые недостатки децентрализации в отношении эффективности и справедливости. Однако в более общем плане условные субсидии представляют собой один из многих способов, который может использоваться федеральным правительством для оказания влияния на политику, проводимую на более низких управленческих уровнях. С точки зрения эффективности, условия, которыми ограничено использование субсидий, должны быть как можно более мягкими, но в то же время соответствовать целевому назначению субсидии. Целевые субсидии, обставленные наиболее мягкими условиями, называются блочными (например, блочная субсидия на программы социальной помощи) в противоположность специальным субсидиям для использования в более жестко предписанных целях. Субсидии также могут быть долевыми, в таких случаях сумма выделяется в пропорции к региональным расходам на определенные цели. Условные субсидии могут быть как ограниченными (определенной суммой), так и открытыми, когда предоставляемые суммы определяются в зависимости от одобренных потребностей регионов на расходование средств.

Субсидии, предоставление которых не ограничено теми или иными условиями не привязаны к каким-либо специфичным видам расходов. Их суммы определяются на основе данных об общих расходных потребностях региона и зависят от его финансовой емкости и фискальных усилий.

Долевое распределение налогов также может осуществляться в различных формах, от крайне централизованной, при которой федеральное правительство устанавливает и собирает налоги, а также составляет формулы долевого распределения доходов, до относительно децентрализованной, при которой регионы определяют ставки на свою долю налоговых поступлений и получают доходы собранные на их территории, участвуют в налоговом администрировании, или полностью самостоятельно распоряжаются своей долей налогов. При анализе соглашений по долевому распределению любых видов налогов важно учитывать следующие ключевые моменты: на каком управленческом уровне происходит определение (а) налогооблагаемой базы; (б) ставки налогов и налоговых освобождений; (в) проводится управление сбором налогов и аудиторскими проверками; и (г) происходит получение доходов.

В соответствии с более ранней дискуссией о преимуществах и недостатках децентрализации, можно различать несколько групп аргументов в пользу осуществления трансфертов от центра в регионы. Они включают:

- существование фискального разрыва между способностью региона получать доходы и его потребностями в расходах, возникающего из-за преимуществ, которыми обладает центральное правительство в области сбора налогов и относительно более высоким уровнем расходов регионов и населенных пунктов;

- потребность в уменьшении фискальной несправедливости, возникающей из-за разницы в способности получать доходы, существующей между различными регионами (в особенности тех, что не зависят от региональной политики) и их различных потребностей в расходовании средств;

- необходимость корректировки фискальной неэффективности, возникающей из-за различий в величине чистой фискальной выгоды между регионами;

- существование позитивных внешних эффектов (благодаря перетеканию средств из других административных единиц) от различных региональных расходов;

- обеспечение определенного единообразия в главных типах региональных расходных программ.

Наиболее естественным типом трансферта, направленного на сокращение фискального разрыва, являются субсидии, не ограниченные определенными условиями, или соглашения о долевом распределении налогов. Для ликвидации фискальной несправедливости и различий в чистых фискальных выгодах также могут быть использованы не ограниченные условиями субсидии, направленные на выравнивание условий в различных регионах, и определяемые на основе фискального потенциала, налоговых усилий и расходных потребностей. Условные субсидии, включая долевые, более всего подходят для ликвидации внешних эффектов от перетекания средств из других административных единиц. Это происходит благодаря тому, что внешние эффекты могут быть скорректированы путем исправления цены экономической деятельности, производящей внешний эффект, а именно это и происходит при предоставлении долевых субсидий. Наконец, гармонизация региональных расходных программ также может быть достигнута за счет использования условных субсидий.

Несмотря на то, что в настоящей работе приводятся несколько общих рекомендаций, важно еще раз повторить, что выбор финансовых отношений между управленческими уровнями в любой федерации прежде всего зависит от предпочтений избирателей, природы и истории данной федерации, а также предположения о целях, которыми руководствуется различные уровни правительства. В настоящее время в разных странах существуют самые разнообразные типы федерального устройства, и опыт одного федеративного государства вряд ли может быть использован другими федерациями.

Настоящая работа выполнена в рамках исследовательской программы Института экономики переходного периода, которая осуществлялась в октябре 1998 – марте 1999 гг. при поддержке Агентства международного развития США. Основными исполнителями работ по данной теме являлись указанные на титульном листе сотрудники ИЭПП. При этом следует отметить помощь М.Алексеева, чьи материалы и рекомендации использовались при написании настоящего отчета.

Основной задачей при выполнении данной работы являлось формулирование рекомендаций по совершенствованию системы распределения федеральной финансовой помощи региональным бюджетам на основе анализа теоретических положений фискального федерализма, исследования международного опыта построения бюджетной системы и межбюджетных отношений в государствах с федеративным и унитарным государственным устройством, а также моделирования распределения федеральной финансовой помощи в Российской Федерации.

Работа построена следующим образом: в первом разделе анализируются экономические основы распределения расходных обязательств и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, вопросы построения системы межбюджетных трансфертов. Второй раздел посвящен сравнительному анализу бюджетных систем и систем межбюджетных отношений в таких государствах, как Канада, США, ФРГ, Великобритания и Италия. В третьем разделе проводится анализ взаимоотношений федерального и региональных бюджетов в Российской Федерации, отдельно рассматривается реформа межбюджетных отношений 1998 года, положения закона о федеральном бюджете на 1999 год, касающиеся межбюджетных отношений, анализируются возможности изменения распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. Отдельная глава раздела посвящена исследованию фискальных позиций региональных бюджетов по отношению к федеральному бюджету в терминах "донор-реципиент".

В четвертом разделе построена эконометрическая модель распределения финансовой помощи из федерального бюджета. Основной гипотезой при построении бюджета являлось предположение о том, что к 1998 году в результате процессов иерархического торга в стране сложилась такая система распределения федеральных ресурсов, которая в большой степени учитывает как доходный потенциал, так и расходные потребности регионов. В случае подтверждения указанной гипотезы возможно построение нормативной модели с целью фиксирования существующих правил распределения финансовой помощи (включая средства по взаимным расчетам, поддержку северного завоза, бюджетные ссуды, дотации и субвенции).

Пятый раздел доклада посвящен анализу возможных вариантов методик межбюджетного выравнивания с целью их применения для распределения Фонда финансовой поддержки регионов. В разделе также анализируются предложения трехсторонней группы по реформе межбюджетных отношений, а также формулируются предложения авторов по реформированию методики распределения ФФПР.

Практическое использование результатов проекта может быть связано с разработкой Министерством финансов Российской Федерации основных направлений совершенствования межбюджетных отношений и проекта методики распределения Фонда финансовой поддержки регионов на 2000-2001 гг.

1. Экономические основы построения системы межбюджетных отношений

Ниже будет представлен анализ теоретических основ построения фискального федерализма. Анализ будет производиться по следующим основным направлениям: распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы, распределение налоговых доходов и полномочий по администрированию налогов и платежей между уровнями государственной власти, а также вопросы осуществления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня и вопросы межбюджетного выравнивания.

В целях единообразия изложения материала при анализе бюджетных систем всех рассматриваемых государств применялись термины: “субъекты федерации” и “муниципальные образования” (и соответственно региональные и местные бюджеты) для обозначения соответственно административно-территориальных образований — членов федерации и уровня власти на самом нижнем уровне системы органов власти — уровне местного самоуправления; “трансферты” или “гранты” — для обозначения любых финансовых средств, передаваемых на безвозмездной основе из одного бюджета в другой, а также “бюджеты субнационального уровня” — для бюджетов всех уровней бюджетной системы, кроме самого верхнего — центрального или федерального бюджета.

В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и — в меньшей степени — доходных полномочий на субнациональные уровни государственного управления. Как будет показано ниже, существование такой тенденции характерно не только для государств с федеративным устройством, но и для унитарных государств, в том числе имеющих традиции сильного центрального правительства. Указанная тенденция является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.

Очевидно, что первичным моментом организации системы межбюджетных отношений является вопрос распределения расходных обязательств между уровнями государственной власти, а следовательно — и бюджетной системы1. Экономическая теория практически не дает рекомендаций по распределению расходных обязательств. На микроуровне предполагается, что та или иная государственная услуга должна обеспечиваться уровнем государственной власти, наиболее близко представляющим сообщество людей, которое оказывается в выигрыше от оказания этой услуги. С этой точки зрения, например, оправданным является финансирование местных благ из муниципального бюджета, а государственных услуг общенационального значения — таких как оборона, безопасность — из центрального бюджета. Однако большинство государственных услуг не попадают полностью в какую-либо из перечисленных категорий и в силу этого решить вопрос о распределении обязательств по их финансированию согласно только теоретическим соображениям не представляется возможным2.

Рассмотрим некоторые виды расходов, контроль и финансирование которых целесообразно осуществлять централизованно, то есть наделяя центральное правительство полномочиями по определению и осуществлению государственной политики в области данных расходов. В случае некоторых видов государственных услуг (речь идет прежде всего об обороне), все население страны оказывается затронутым тем или иным расходным решением. Уровень потребления таких услуг одинаков для всей территории государства и по определению каждый гражданин имеет доступ к равному уровню подобных услуг. Попытка децентрализации принятия решений приведет к тому, что органы власти каждого административно-территориального образования будут принимать во внимание при выработке бюджетной политики выгоды жителей только своего региона, игнорируя интересы резидентов иных административно-территориальных единиц, что в итоге создаст проблему “безбилетного пассажира” в отношении государственных услуг3. Такие возможные последствия неправильного распределения расходных обязательств ведут к неэффективному распределению ресурсов4.

Перераспределение доходов внутри страны и обеспечение минимальных социальных стандартов также является более эффективным, если эту задачу выполняет центральное правительство, т.к. возможности местных органов власти поддерживать низкодоходные группы населения серьезно ограничены доходной базой местных бюджетов, а также наличием свободной межрегиональной миграцией как населения, так и предприятий – налогоплательщиков. Установление дотаций необеспеченным слоям населения в одном регионе немедленно повлечет за собой приток населения из других регионов, где таких дотаций не существует, и отток крупных налогоплательщиков вследствие дополнительных налогов, необходимых для выплаты дотаций.

В то же время, предоставление местных государственных услуг более эффективно, если оно производится местными органами власти. В этом случае обеспечивается межрегиональная дифференциация структуры и качества государственных услуг5. Если устанавливается желательность межрегиональной дифференциации уровня той или иной государственной услуги, то ее финансирование из бюджета местного органа власти позволяет решить сразу две важные проблемы политики в области государственных расходов: проблему определения истинного спроса (demand revelation problem) и проблему эффективности государственного производства (efficiency in government production)6.

Проблема определения истинного уровня спроса практически всегда возникает при решении об оказании государственных услуг. Если в случае товаров и услуг, производимых в частном секторе рынок сам определяет равновесное количество путем уравновешивания спроса и предложения, то подобных механизмов при оказании государственных услуг не существует. Вместо этого, необходимо оценивать желаемое количество предложения услуг, их стоимость и предпочтения потребителей.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 16 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.