WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 25 |

Однако воспроизведенные выше нормы Конституции, требующие обязательного участия Совета Федерации в рассмотрении закона о федеральном бюджете, не конкретизируют формы такого участия. В законодательстве о бюджетном процессе последних лет этот вопрос решался по-разному. Так, в Законе о порядке рассмотрения федерального бюджета на 1998 год было предусмотрено создание специальных комиссий Государственной Думы и Совета Федерации по рассмотрению федерального бюджета, причем Комиссия Государственной Думы должна была формироваться по принципу пропорционального представительства депутатских объединений в Государственной Думе, а Комиссия Совета Федерации - по принципу пропорционального представительства комитетов Совета Федерации. Комитет Думы по бюджету обязан был учитывать позицию вышеупомянутых Комиссий при подготовке обобщенного заключения по проекту бюджета для принятия его в первом и третьем чтениях. Кроме того, позиция Комиссии Совета Федерации по рассмотрению федерального бюджета должна была учитываться при рассмотрении законопроектов о внесении изменений и дополнений в утвержденный бюджет, предусматривающих изменение основных характеристик бюджета.

Иначе решен вопрос о формах участия Совета Федерации в рассмотрении проекта федерального бюджета в Бюджетном кодексе. Об участии Совета Федерации в рассмотрении законопроекта о бюджете в первом и во втором чтениях вообще не упоминается (за исключением случаев участия представителей Совета Федерации в согласительной комиссии при отклонении Думой основных характеристик бюджета). При подготовке законопроекта о бюджете к третьему чтению в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете Госдумы рассматриваются поправки по распределению средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, предварительно рассмотренные Комитетом Совета Федерации по бюджету (ст.206 БК). Причем интересно, что даже этой нормы не было в первоначальной редакции БК - она была включена в Кодекс после его отклонения Советом Федерации, да и то в измененной по сравнению в формулировкой Совета Федерации редакции (Совет Федерации предлагал установить, что рассмотрению в думских комитетах подлежат не “рассмотренные”, а “одобренные” им поправки по данному вопросу). После утверждения Госдумой закон о федеральном бюджете направляется в Совет Федерации, где голосуется на предмет его одобрения в целом. Отклонение Советом Федерации закона о федеральном бюджете имеет те же правовые последствия, что и отклонение любого другого федерального закона, с той только разницей, что согласительная комиссия палат в этом случае создается в обязательном порядке.

С нашей точки зрения, в отношении прав Совета Федерации в процессе рассмотрения бюджета в Бюджетном кодексе допущен регресс по сравнению с Законом о порядке рассмотрения федерального бюджета на 1998 год, так как мнение Совета Федерации должно обязательно запрашиваться только при рассмотрении вопроса о распределении средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации бюджета. На стадии первого чтения Совет Федерации участвует лишь в том случае, если Дума отклонила представленный Правительством проект бюджета, направив его в согласительную комиссию. Между тем, как указывалось выше, предметом первого чтения являются, в частности, основные принципы и расчеты по отношениям федерального и региональных бюджетов. Причем нам совершенно непонятны мотивы такого изменения законодательства, ведь ранее действующий закон обязывал Думу не принимать, а лишь выслушивать позицию Совета Федерации.

Возможной причиной того, что Совет Федерации был фактически отстранен от участия в рассмотрении бюджета в первом чтении, были его чрезмерно завышенные требования в процессе работы над Бюджетным кодексом. Так, Совет Федерации предлагал поправку, в соответствии с которой основные характеристики бюджета и другие вопросы, являющиеся предметом первого чтения, должны быть внесены Правительством на одобрение (!) в верхнюю палату до их внесения в Думу. Тем самым Совет Федерации претендовал на изменение установленного Конституцией распределения предметов ведения между палатами.

Не поддерживая вышеизложенное предложение Совета Федерации, мы, тем не менее, считаем, что отсутствие учета мнения Совета Федерации по предмету первого чтения не только недемократично, но и нецелесообразно. Очевидно, что если эти параметры верхнюю палату не устраивают, второе и третье чтение в Государственной Думе являются напрасной тратой времени - ведь в случае последующего отклонения бюджета Советом Федерации придется заново пересматривать распределение расходов по разделам и подразделам функциональной классификации в соответствии с измененными основными характеристиками бюджета. Неправильным нам представляется и отсутствие учета мнения СФ при рассмотрении поправок ко второму и третьему чтениям (если не считать поправок, касающихся распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации).

Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым существенно расширить полномочия Совета Федерации в процессе рассмотрения бюджета. Как минимум, следует предусмотреть обязательный запрос мнения Комитета Совета Федерации по бюджету при рассмотрении закона о федеральном бюджете в первых трех чтениях. Принимая во внимание, что игнорирование позиции верхней палаты в процессе первоначального рассмотрения бюджета не избавляет Думу от необходимости корректировки бюджета в случае его отклонения СФ, что затягивает процедуру утверждения бюджета, можно предложить и более радикальный вариант. Например, предусмотреть, что Дума вправе пренебречь поправками СФ по предмету первого чтения, а также по вопросам размера Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и его распределения между субъектами РФ лишь в случае, если за это проголосует не менее двух третей ее депутатов. В противном случае, Дума все равно будет вынуждена набирать две трети голосов для отклонения соответствующих поправок СФ, но уже после отклонения им закона о бюджете. (Из всех вопросов, являющихся предметом второго и третьего чтения, вопросы размера Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и его распределения между регионами, выбраны нами потому, что именно по этим вопросам поправки СФ носят наиболее принципиальный характер. Преодоление большинством в две трети голосов депутатов Думы второстепенных для Совета Федерации поправок представляется нецелесообразным, так как их неучет Думой вряд ли может быть поводом к отклонению закона о бюджете.)

3) Процесс санкционирования расходов бюджетов

В отличие от ранее действовавшего законодательства Бюджетный кодекс не только регламентирует процедуры рассмотрения бюджета, но и содержит ряд содержательных норм, регулирующих порядок отражения в бюджете и практического осуществления различных видов государственных расходов. Речь идет о ряде институтов, содержащихся в главе Бюджетного кодекса, посвященной расходам федерального бюджета, а именно:

а) Институт бюджетных кредитов.

В ранее действовавшем законодательстве общих правил о порядке предоставления бюджетных кредитов не существовало. По традиции последних лет в закон о федеральном бюджете на очередной год включалась норма, предоставляющая Правительству РФ право осуществлять на условиях возвратности и платности финансирование определенных отраслей экономики в пределах ассигнований, утвержденных по соответствующим разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета (см., например, ст.52 Закона “О федеральном бюджете на 1998 год”). А так как функциональная классификация утверждалась парламентом на уровне разделов и подразделов (без дальнейшей детализации) общая сумма предоставляемых из федерального бюджета кредитных ресурсов была неизвестна. Кроме того, закон о бюджете содержал лишь самые общие условия предоставления кредитов: зачастую в нем не указывался ни конкретный срок, ни размер процентной ставки по кредитам, ни требования к их получателям.

Бюджетный кодекс установил четкие правила предоставления бюджетных кредитов. В частности, ст.193 БК предусмотрено, что обязательным приложением к Закону о бюджете должен быть проект программы предоставления средств федерального бюджета на очередной финансовый год на возвратной основе по каждому виду расходов (то есть самому конкретному уровню функциональной классификации) и отчет о предоставлении средств федерального бюджета на возвратной основе за отчетный финансовый год и истекший период текущего финансового года.

Во-вторых, установлены различные правила предоставления бюджетных кредитов государственным и негосударственным юридическим лицам (по терминологии БК средства, предоставляемые на возвратной основе другим бюджетам, именуются ссудами). Обязательным условием получения бюджетного кредита негосударственными юридическими лицами является предоставление 100-процентного ликвидного обеспечения возврата бюджетных средств. Практическую значимость этой нормы трудно переоценить, так как до сих пор бюджетные кредиты зачастую предоставляются заведомо неплатежеспособным юридическим лицам, имеющим сильное лобби в парламенте (например, сельским товаропроизводителям из числа наследников колхозов и совхозов). Ту же цель сокращения бюджетных потерь от невозврата кредитных ресурсов преследует и норма части 7 статьи 76 БК, которая требует обязательной предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетных кредитов. Однако явным недостатком этой нормы является отсутствие указаний на последствия выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита в процессе проверки. Очевидно, в Бюджетном кодексе следует прямо указать, что в этом случае должна происходить блокировка соответствующих бюджетных расходов, тем более, что установленные Кодексом общие правила осуществления блокировки расходов такого основания для блокировки не предусматривают.

б) Институт бюджетных инвестиций, бюджетных субсидий и субвенций.

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса не существовало единого нормативного акта, регулирующего взаимоотношения бюджета с негосударственным сектором экономики. С одной стороны, в этой области действовал Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 “О частных инвестициях в Российской Федерации”. В соответствии с пунктом 4 этого Указа государственная поддержка частного сектора экономики может осуществляться путем:

а) предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе на срок не более 24 месяцев;

б) путем предоставления государственных инвестиционных ресурсов на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ, которые реализуются на рынке по истечении двух лет с начала получения прибыли от реализации проекта;

в) путем предоставления государственных гарантий частным инвесторам.

Несмотря на определенные недостатки данного указа, нам представляется, что в целом предусмотренная им модель взаимоотношений бюджета с частным сектором экономики достаточно разумна по следующим причинам:

- Во-первых, практически все упомянутые способы бюджетной поддержки негосударственного сектора носят заимообразный характер. Государственные средства предоставляются либо на возвратной основе (хотя и на льготных условиях), либо на безвозвратной, но при условии участия государства в уставном капитале получателя средств.

- Во-вторых, Указом предусмотрена процедура конкурсного отбора частных инвестиционных проектов, претендующих на получение бюджетных ресурсов, что обеспечивало их направление на финансирование наиболее эффективных проектов.

Однако этот Указ имел весьма узкую сферу действия: он распространялся не вообще на отношения бюджета с негосударственным сектором экономики, а только на отношения, возникающие по поводу распределения государственных капитальных вложений в размере 0,5 процента ВВП на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, выделение которых должно было ежегодно предусматриваться Правительством в проекте бюджета.

С другой стороны, ежегодно из федерального бюджета по разным каналам осуществлялось финансирование негосударственного сектора экономики, не подчиняющееся никаким определенным правилам. Например, если некий проект негосударственной организации включался в перечень федеральных целевых программ, вложение в него государственных инвестиционных ресурсов не влекло возникновения у государства прав на эквивалентную взносу часть уставного капитала. Зачастую на государственный внутренний долг списывались ранее предоставленные негосударственным организациям кредитные ресурсы.

С нашей точки зрения, оптимальным способом решения этой проблемы было бы распространение норм упомянутого Указа Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 на любые отношения, возникающие в связи с предоставлением бюджетных средств негосударственным экономическим субъектам. Однако в Бюджетном кодексе был избран другой путь.

Так, помимо бюджетных кредитов Кодексом предусмотрена возможность предоставления бюджетных ресурсов негосударственным юридическим лицам в форме государственных инвестиций, субсидий и субвенций. Все указанные формы предоставления бюджетных ресурсов являются безвозвратными. Но если в отношении бюджетных инвестиций в Кодексе нашла закрепление норма Указа Президента РФ от 17 сентября 1994 г. N 1928 о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам влечет возникновение у государства прав на соответствующую вкладу долю в уставном капитале, то в отношении субсидий и субвенций Кодекс подобных оговорок не содержит. Статья 78 БК гласит, что предоставление субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам допускается в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Для оценки этой нормы представим себе несколько возможных на практике случаев ее действия:

- Предоставление бюджетных средств негосударственным юридическим лицам на финансирование расходов социального характера (скажем, предоставление ликвидируемым предприятиям средств на компенсационные выплаты своим бывшим работникам). Но подобные выплаты всегда эффективнее осуществлять через государственные социальные учреждения;

- Предоставление бюджетных средств негосударственным юридическим лицам на финансирование производственных расходов. Такое финансирование может быть необходимо для поддержки деятельности хронически убыточных, но социально значимых производств. Однако в этом случае не видится оснований для сохранения указанных производств в частной собственности. Очевидно, хозяйствующие субъекты, не способные существовать в рыночных условиях, подлежат ликвидации или, когда ликвидация невозможна, - национализации.

Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.