WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 25 |

Поправки по предмету третьего чтения подлежат параллельному рассмотрению в бюджетном и профильном комитетах. При этом голосование поправок проводится Комитетом по бюджету и соответствующим профильным комитетом раздельно. Решение считается принятым, если результаты голосования указанных комитетов совпадают. Решения, по которым результаты голосования Комитета по бюджету и профильного комитета совпадают, считаются согласованными. Поправки, по которым у Комитета по бюджету и профильного комитета имеются разногласия, в обязательном порядке выносятся на рассмотрение Государственной Думы. В случае если принятые поправки по подразделам функциональной классификации превышают утвержденную во втором чтении сумму ассигнований по соответствующему разделу - эти поправки выносятся на рейтинговое голосование.

Наиболее существенное значение имеют нормы БК о порядке взаимодействия в процессе рассмотрения федерального бюджета Федерального Собрания и Правительства. Например, Кодекс закрепил правило, выработанное в законах последних лет о порядке рассмотрения федерального бюджета, о недопустимости изменения парламентом основных характеристик бюджета без ведома Правительства. В соответствии со ст.201 БК при утверждении в первом чтении основных характеристик федерального бюджета Дума не вправе увеличивать его доходы и дефицит, если на эти изменения отсутствует положительное заключение Правительства. В случае же отклонения Думой основных характеристик бюджета должно быть принято одно из следующих решений: о создании трехсторонней (с участием представителей обеих палат парламента и Правительства) согласительной комиссии для корректировки основных характеристик бюджета, о возвращении законопроекта о бюджете на доработку в Правительство, о выражении недоверия Правительству. В случае создания согласительной комиссии она разрабатывает взаимоприемлемый вариант основных характеристик бюджета. При голосовании каждая из сторон комиссии имеет один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вносятся на рассмотрение Государственной Думы. Эта процедура, применяемая уже несколько лет, все же не гарантировала безусловный учет позиции Правительства относительно основных характеристик бюджета, так как при рассмотрении не преодоленных согласительной комиссией разногласий Государственная дума могла принять решение, не поддерживаемое Правительством. На практике (как было показано в обзоре бюджетной политики 1992-1998 годов) это всегда вело к искусственному завышению доходной части и росту бюджетного дефицита. И только в Бюджетном кодексе появилась норма о том, что при утверждении основных характеристик федерального бюджета в первом чтении по итогам работы согласительной комиссии Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение согласительной комиссии (ст.203 БК).

Важное значение для повышения ответственности парламента за судьбу бюджета имеет также норма о том, что при отклонении согласованного варианта основных характеристик бюджета Дума не вправе возобновить согласительные процедуры или отправить законопроект на доработку в Правительство, а обязана выразить Правительству недоверие (что по российской Конституции сопряжено с угрозой роспуска Думы). В случае же, если Президент соглашается с отставкой Правительства, вновь сформированное Правительство должно представить новый проект закона о бюджете не позднее 30 дней со дня утверждения Думой его председателя.

В соответствии со статьей 206 поправки к подразделам функциональной классификации расходов требуют обязательной экспертизы в Правительстве.

Таким образом, в законодательстве последних лет преодолено отстранение Правительства от процесса рассмотрения и утверждения бюджета, что в российских условиях, да и вообще в мировой практике, является необходимой предпосылкой принятия сбалансированного бюджета.

I.4. Стадия исполнения бюджета

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса из всех стадий бюджетного процесса стадия исполнения бюджета была урегулирована в наименьшей степени. Правильнее даже говорить об отсутствии правовой регламентации процесса исполнения бюджета, так как законодательные нормы в этой области сводились к нескольким статьям морально устаревшего Закона 1991 года “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”. В частности, статья 17 упомянутого Закона предоставляла определение порядка исполнения бюджетов Правительству Российской Федерации и фиксировала право последнего вносить изменения по доходам и расходам бюджета в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации. Таким образом, в период с 1991 по 1998 год практически все нормы, касающиеся исполнения бюджета, содержались в подзаконных актах Президента, Правительства и нижестоящих органов исполнительной власти.

До конца 1992 года в России была принята банковская система кассового исполнения федерального бюджета, базировавшаяся на норме ч.2 ст. 15 Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, в соответствии с которой Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия - другой банк по его поручению, вели счета и являлись кассирами органов исполнительной власти. При банковской системе исполнения бюджета его средства по поручению Минфина переводились с главного счета бюджета в Центральном банке РФ на счета отраслевых министерств и ведомств, являющихся главными распорядителями бюджетных средств по соответствующему разделу функциональной бюджетной классификации. Главные распорядители самостоятельно распределяли эти средства между текущими счетами по учету бюджетных средств нижестоящих распорядителей и получателей бюджета, с которых производились конечные расчеты с поставщиками, подрядчиками и персоналом.

Таким образом, средства федерального бюджета были распылены между множеством разноуровневых счетов по учету средств федерального бюджета, единого центра аккумуляции информации о движении этих финансовых потоков не существовало. Федеральное правительство при такой системе учитывало и контролировало лишь первую стадию движения денежных средств - с главного счета расходов федерального бюджета на счета главных распорядителей бюджетных средств. Дальнейшие денежные потоки не просматривались. Предварительный и текущий вневедомственный контроль за правомерностью ассигнований, осуществляемых распорядителями бюджетных средств, вообще отсутствовал. Последующий контроль осуществлялся выборочно и нерегулярно.

Естественно, что при такой системе нецелевое использование бюджетных ресурсов было повсеместным явлением. Наиболее распространенными видами бюджетных правонарушений на практике были: использование бюджетных средств в финансово-кредитной сфере с целью получения доходов (дивидендов, процентов и пр.); внесение бюджетных средств в уставные капиталы хозяйственных обществ; расходование средств без оправдательных документов; расходование средств сверх утвержденных лимитов финансирования. Борьба со злоупотреблениями распорядителей и получателей бюджетных средств затруднялась отсутствием в российском законодательстве института административной ответственности за бюджетные правонарушения. Привлечь виновных к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств можно было только при наличии в их действиях состава преступления, но борьба с массовыми бюджетными правонарушениями в рамках уголовного процесса малоэффективна, так как требует значительных затрат времени.

В целях борьбы с массовыми бюджетными правонарушениями и укрепления бюджетной дисциплины 8 декабря 1992 г. Президентом был издан Указ № 1556 “О федеральном казначействе”. Было объявлено о переходе к казначейской системе исполнения бюджета, основанной на принципе единства кассы. Это означало передачу централизованной системе органов Федерального казначейства всех функций по исполнению и контролю за исполнением федерального бюджета. Вместо множества разрозненных счетов распорядителей бюджетных средств вводился единый счет Федерального Казначейства, на котором должны были отражаться все поступления в федеральный бюджет и все платежи из федерального бюджета. Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. N 864, его функции были конкретизированы.

Система органов федерального казначейства РФ включает в себя Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и подчиненные ему управления по субъектам Федерации, а также отделения по районам и районам в городах. Руководитель федерального казначейства - начальник Главного управления федерального казначейства Министерства финансов - назначается и освобождается от должности Правительством по представлению Министра финансов Российской Федерации.

Несмотря на то, что Указ Президента о создании Федерального казначейства был издан в конце 1992 года, практический переход к казначейской системе исполнения федерального бюджета начался значительно позже и на сегодняшний день еще не вполне завершен. По информации Главного управления федерального казначейства (ГУФК) о состоянии дел по переводу федерального бюджета на казначейскую систему исполнения на 1 июля 1998 года органы федерального казначейства созданы в 88 из 89 субъектов РФ. Не созданы органы Федерального казначейства в Республике Татарстан. В Чеченской Республике они хотя и созданы, но фактически бездействуют.

28 августа 1997 г. Правительство РФ издало Постановление №1082 “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета”, которым были предусмотрены следующие основные мероприятия:

- В целях исключения дублирования функций по учету доходов федерального бюджета между Федеральным казначейством и Государственной налоговой службой к 1 января 1998 года завершить передачу счетов по учету доходов федерального бюджета в управление территориальных органов федерального казначейства.

Фактически к 1 июля 1998 г. (по данным Главного управления федерального казначейства - ГУФК) учет доходов федерального бюджета осуществлялся на счетах органов Федерального казначейства в 83 субъектах РФ. В остальных регионах операции на счетах по учету доходов все еще осуществляют налоговые органы.

- Обеспечить к концу 1997 года переход на финансирование расходов федерального бюджета через лицевые счета распорядителей и получателей средств федерального бюджета в органах федерального казначейства.

Однако вопреки требованиям Постановления Правительства “О мерах по ускорению перехода на казначейскую систему исполнения федерального бюджета” перевод распорядителей и получателей бюджетных ассигнований с банковских счетов на казначейские до сих пор не завершен. К настоящему моменту только 96 из 136 главных распорядителей средств федерального бюджета финансируются через органы федерального казначейства. За рамками казначейской системы остаются, главным образом, “силовые ведомства” (Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная пограничная служба Российской Федерации, Федеральная служба безопасности). Эти ведомства напрямую, минуя органы федерального казначейства, осуществляют финансирование 1974 подчиненных им получателей средств федерального бюджета. В 69 субъектах Федерации 27398 бюджетополучателям средства федерального бюджета зачисляются на расчетные счета и счета по учету федерального бюджета, открытые в учреждениях Центрального банка и кредитных организациях.

Помимо перечисленных существенными недостатками действующей казначейской системы являются следующие7:

- казначейская система исполнения не применяется к большинству региональных и местных бюджетов;

- на счета казначейства не переведены внебюджетные средства бюджетных организаций и государственных внебюджетных фондов (хотя ст.148 БК предусматривает их перевод на казначейскую систему исполнения);

- отсутствует единый реестр распорядителей и получателей бюджетных средств;

- не разграничена сфера ответственности за принятие, подтверждение и оплату бюджетных обязательств;

- не разработана методологическая основа исполнения расходной части федерального бюджета, в частности, не определен порядок доведения до распорядителей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях; порядок прогнозирования доходов, собираемых на региональном уровне и направляемых на финансирование расходов федерального бюджета; порядок открытия и ведения лицевых счетов распорядителей и получателей средств федерального бюджета; порядок формирования и утверждения смет на содержание органов государственной власти и бюджетных учреждений.

Бюджетный кодекс 1998 года не только законодательно закрепил принцип казначейского исполнения федерального бюджета, но и подробно расписал механизм его действия. Вопросам исполнения бюджетов посвящен раздел VIII БК, состоящий из двух глав: “Основы исполнения бюджетов” и “Исполнение федерального бюджета”. Впервые в российском законодательстве собраны воедино и приведены в логический порядок ранее разрозненные нормы, касающиеся исполнения бюджета.

В соответствии со ст.218 БК исполнение бюджетов по доходам подразумевает следующие процедуры:

- перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

- распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

- возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

- учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам согласно ст.219 БК исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета действуют в целях исключения принятия к финансированию расходов и совершения платежей, не предусмотренных утвержденным законом о бюджете или не обеспеченных поступлениями доходов и средствами заимствований бюджета, и осуществляются в пять этапов:

1) Составление и утверждение Министром финансов на основе бюджетных росписей, представленных главными распорядителями средств федерального бюджета, сводной бюджетной росписи;

2) Утверждение и доведение федеральным казначейством уведомлений о бюджетных ассигнованиях, предусмотренных бюджетной росписью, до распорядителей и получателей бюджетных средств. Бюджетным кодексом закреплен принцип, в соответствии с которым уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.