WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 25 |

Впрочем, если разработчики Бюджетного кодекса действительно имели в виду необходимость компенсации недофинансирования, вызванного введением режима секвестра, им не удалось четко провести эту мысль в формулировках Бюджетного кодекса. Во-первых, Бюджетный кодекс не предусматривает необходимости автоматического включения в состав расходов бюджета на очередной год средств на возмещение бюджетополучателям разницы между изначально утвержденной и секвестрированной расходной частью бюджета прошедшего года. В соответствии с ч.3 ст. 238 компенсация в размере недофинансирования осуществляется по решению суда. Во-вторых, согласно ч.2 той же статьи недофинансирование означает разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств за исключением случаев сокращения расходов бюджета более чем на 10% и блокировки расходов для данных бюджетополучателей. Однако в соответствии со ст. 224 БК лимиты бюджетных обязательств подлежат изменению в случае введения режима секвестра. Таким образом, при введении этого режима разница между измененным лимитом бюджетных обязательств и объемом средств, зачисленных на лицевой счет бюджетополучателя, должна быть равна нулю, а следовательно, права на компенсацию недофинансирования не возникнет. Поэтому, с нашей точки зрения, вне зависимости от первоначального замысла авторов БК его формулировки не допускают компенсации недофинансирования в случае введения режима секвестра. Однако в целях исключения двусмысленности норм статьи 238 следует прямо оговорить, что право на компенсацию недофинансирования не действует также в случае сокращения расходов бюджета менее чем на 10% в соответствии со ст.229 БК.

Однако нельзя согласиться и с мнением Правительства о том, что право на компенсацию недофинансирования вообще не должно признаваться. Это право должно возникать всякий раз, когда средства, зачисленные на лицевой счет бюджетополучателя, окажутся меньше ассигнований, предусмотренных для него законом о бюджете, в результате любых неправомерных действий органа, исполняющего бюджет, либо вышестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. В этом смысле представляется слишком узкой формулировка ч.2 ст.238 БК, трактующая недофинансирование как разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на его лицевой счет. Ведь перечень бюджетных правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК, предусматривает и такой вид правонарушения как “несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи”. Таким образом, право на компенсацию недофинансирования должно возникать и в тех случаях, когда в результате правонарушения, допущенного органами, исполняющими бюджет, доведенные до бюджетополучателя уведомления о бюджетных ассигнованиях или лимитах бюджетных обязательств не соответствуют утвержденным расходам и бюджетной росписи.

II.4. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ

1) Контроль за обоснованностью расходов в рамках органов исполнительной власти

Серьезным недостатком предусмотренного Кодексом механизма финансового контроля является отсутствие специализации контрольных органов. Очевидно, что должностные лица органов Федерального казначейства, санкционирующие расходы распорядителей и получателей бюджетных средств, не владея детальной информацией о специфике деятельности различных бюджетных учреждений, не способны содержательно анализировать поступающие к ним расходные документы. Причем даже если штаты органов Федерального казначейства в перспективе расширятся настолько, чтобы появится возможность существенно сократить число бюджетополучателей, обслуживаемых одним чиновником Федерального казначейства, проблема будет решена не вполне, так как такой контроль все же будет носить нерегулярный и внешний характер.

По вышеизложенным причинам в международной практике внешний финансовый контроль обычно дополняется внутренним. Например, в США помимо General Accounting Office (GAO) - аналога российской Счетной палаты - и Department of the Treasury (DOT) - Казначейства - действует Office of The Inspector Generals (OIG). Этот орган, как и GAO, подотчетен Конгрессу. Генеральные инспектора в крупные правительственные агентства назначаются Президентом (в некоторые из них - с согласия Сената). Такие инспектора действуют практически во всех правительственных агентствах.

Функции генеральных инспекторов заключаются в постоянном мониторинге правительственных агентств, при которых они состоят. Полномочия инспекторов включают традиционный аудит, индивидуальные уголовные расследования, оценку программ, анализ ведомственной политики. Для исполнения возложенных на них полномочий инспектора имеют полный доступ ко всей необходимой информации в своих агентствах, однако им запрещено вмешиваться в текущую деятельность последних. Свои доклады (текущие полугодовые и срочные) инспектора представляют главам агентств, при которых они состоят. Глава агентства обязан направить доклад (в течение 30 дней для полугодовых и 7 дней для срочных докладов) в Конгресс без каких-либо изменений. При этом он вправе приложить к докладу свои комментарии. Таким образом, генеральные инспектора являются единственными среди назначаемых Президентом в правительственные агентства чиновников, которые вправе напрямую обращаться к Конгрессу без необходимости в предварительной проверке со стороны OMB.

Хотя генеральные инспектора могут быть отстранены от должности Президентом, их независимость обеспечивается правом самостоятельного найма ассистентов и прочего персонала OIG. Они также имеют свободу проводить те проверки и расследования, которые они считают необходимыми.

Помимо GAO и OIG, правительственные агентства имеют своих внутренних бухгалтеров и аудиторов, хотя, естественно, независимость таких внутренних контролеров от руководителей правительственных агентств условна. Наконец, правительственные агентства вправе нанимать внешних аудиторов для проведения проверок. Причем отчеты таких внешних аудиторов как правило открыты для GAO и OIG23.

В перспективе представляется желательным учредить аналогичный OIG институт специализированного финансового контроля, осуществляемого на постоянной основе, и в России. Пока же в качестве компромиссной меры можно предложить повысить квалификационные требования и степень ответственности бухгалтерских кадров бюджетных учреждений.

Например, проектом Бюджетного кодекса, принятым Думой в первом чтении, предусматривался институт бюджетного бухгалтера, введение которого несомненно содействовало бы укреплению бюджетной дисциплины. Под бюджетным бухгалтером статья 157 БК, принятого в первом чтении, подразумевала бухгалтера бюджетного учреждения и иного бюджетополучателя, финансируемого на основе сметы доходов и расходов.

Бюджетный бухгалтер призван был обеспечить целевое использование бюджетных средств согласно утвержденной смете доходов и расходов и нес полную материальную ответственность за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей. Возможно, норма указанной статьи об обязанности бухгалтера возместить убытки, причиненные его действиями бюджетополучателю, выглядела несколько идеалистично, однако в результате исключения из Кодекса указанной статьи были потеряны некоторые вполне реальные и полезные нормы, как например:

- норма о том, что прием на работу и увольнение бюджетного бухгалтера осуществляется по согласованию с органами Федерального казначейства;

- норма о том, что обязательным условием приема на работу бюджетного бухгалтера является квалификационный аттестат, выдаваемый Министерством финансов Российской Федерации;

- норма о том, что кроме оснований, предусмотренных трудовым законодательством, основанием для увольнения бюджетного бухгалтера служит представление руководителя органа Федерального Казначейства. Причем при наличии представления органа Федерального Казначейства об увольнении бюджетного бухгалтера Министерство Финансов должно рассмотреть вопрос о целесообразности аннулирования выданного этому бухгалтеру квалификационного аттестата.

С нашей точки зрения, следует восстановить перечисленные нормы в Бюджетном кодексе.

2) Полномочия Счетной палаты

С нашей точки зрения, предоставленные Счетной палате в настоящее время распорядительные полномочия недостаточны для ее эффективного функционирования. В частности, в отличие от Минфина и Федерального казначейства Счетная палата не вправе выносить решение о бесспорном взыскании с бюджетополучателей бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, налагать санкции за бюджетные правонарушения.

Очевидно, такое положение объясняется опасением нарушить принцип разделения властей. С нашей точки зрения, эта опасность явно преувеличена, так как Счетная палата не может быть признана представительным органом в собственном смысле слова. Во-первых, ее аудиторы назначаются решением палат Федерального собрания, а не избираются, причем депутаты Госдумы и члены Совета Федерации не могут входить в состав Счетной палаты; во-вторых, Счетная палата обладает известной независимостью не только от исполнительной, но и от законодательной власти, так как срок полномочий ее аудиторов (6 лет) на два года больше срока полномочий Государственной Думы очередного созыва. С нашей точки зрения, степень независимости Счетной палаты от смены большинства в парламенте следует усилить. Ведь доверие парламента к деятельности Счетной палаты должно обеспечиваться не совпадением политических взглядов ее должностных лиц со взглядами депутатов, а профессионализмом аудиторов Счетной палаты и их независимостью от исполнительной органов. В пользу такого решения говорит и опыт развитых стран, в которых руководители контрольных органов, образуемых парламентами, назначаются на сроки более длительные, чем сроки полномочий самих парламентов (в США - на 15 лет, в Канаде - на 10, в ФРГ, Австрии и Венгрии - 12 лет), и могут быть освобождены от должности решением парламента только в случае некомпетентности или в порядке импичмента. Во многих странах законом гарантируется независимое положение членов и сотрудников высшего контрольного органа. В ФРГ, например, президент, вице-президент, заведующие отделами и секторами Федеральной Счетной палаты подобно судьям подчиняются только закону и не могут быть сняты со своих остов без их собственного на то согласия24. В этой связи представляется необходимым исключить из статьи 29 Федерального закона “О счетной палате” пункт “д”, предусматривающий возможность досрочного прекращения полномочий должностных лиц Счетной палаты в виду формирования Государственной Думы нового созыва.

Учитывая, что Счетная палата не является представительным органом в собственном смысле слова, мы не видим никаких оснований для лишения ее распорядительных полномочий, необходимых для осуществления финансового контроля. В первую очередь, необходимо предоставить ей право применения мер правовосстановительного характера, и в частности, право безакцептного списания с бюджетных и расчетных счетов бюджетополучателей средств, используемых не по назначению. Что касается лицевых счетов, ведущихся в органах Федерального казначейства, - следует предоставить Счетной палате право блокировки расходов, аналогичное тому, которое предоставлено Министру финансов.

Менее однозначен вопрос о праве Счетной палаты самостоятельно применять санкции за бюджетные правонарушения. В международной практике подобные полномочия представляются органам финансового контроля, образуемым законодательной властью, не всегда. Например, General Accounting Office США не вправе налагать санкции за обнаруженные правонарушения, но докладывает о них Конгрессу, который в свою очередь сообщает о них Департаменту юстиции. В пользу такого решения вопроса можно привести аргумент о том, что параллельное существование нескольких юрисдикционных органов при отсутствии иерархии между ними может привести к вынесению противоречивых решений по одному и тому же делу, препятствовать выработке единообразной правоприменительной практики. Однако это не означает, что Счетная палата не может быть инициатором применения административных санкций. Чтобы это право Счетной палаты не превратилось в фикцию, в Бюджетном кодексе следует закрепить обязанность Минфина и Федерального казначейства рассматривать представления Счетной палаты о применении санкций к нарушителям бюджетного законодательства и предусмотреть процедуру (возможно - судебную) обжалования Счетной палатой решений Минфина и Федерального казначейства об отказе в возбуждении дел о бюджетных правонарушениях.

Кроме того, в целях усиления роли Счетной палаты в осуществлении финансового контроля следует внести следующие изменения в законодательство:

- предусмотреть обязанность органов, исполняющих федеральный бюджет (Минфина и Федерального казначейства), представлять по запросам Счетной палаты информацию об осуществляемых ими операциях со средствами федерального бюджета и любые виды финансовой отчетности, получаемые ими от бюджетополучателей. Установить сроки осуществления и ответственность за неисполнение этой обязанности.

- Ввести в перечень бюджетных правонарушений, предусмотренный Бюджетным кодексом, такое правонарушение как неисполнение предписаний Счетной палаты или несоблюдение порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты.

3) Проблемы ответственности за бюджетные правонарушения

По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, выглядят шагом вперед. Тем не менее, соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть IV) представляется самой слабой его частью.

Pages:     | 1 |   ...   | 17 | 18 || 20 | 21 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.