WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 25 |

Одной из важнейших стадий процесса исполнения федерального бюджета является утверждение вышестоящими распорядителями бюджетных средств смет для подведомственных им бюджетных учреждений. До последнего времени ввиду отсутствия законодательных норм, определяющих порядок установления функциональных обязанностей бюджетных учреждений, составления их смет, отраслевые министерства самостоятельно определяли круг задач и меру ответственности для подведомственных учреждений. Вневедомственный контроль за деятельностью последних был затруднен отсутствием стандартизированных критериев оценки эффективности их деятельности и обоснованности затрат. К настоящему времени не утверждены нормативы бюджетных затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. А в тех случаях, когда такие нормативы рассчитаны (например, финансирование образовательных и лечебных учреждений производится в зависимости от численности контингента обучающихся (больных)), они не подвергались независимой экспертной оценке. В условиях неразработанности правовой базы, регламентирующей порядок деятельности государственных учреждений, участие Федерального казначейства в санкционировании их расходов носило во многом формальный характер.

Бюджетный кодекс создал предпосылки для осуществления вневедомственного контроля за расходами бюджетных учреждений, установив требование составления смет доходов и расходов последних на основе двух взаимосвязанных критериев:

- заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг, определяемых для бюджетных учреждений вышестоящими распорядителями бюджетных средств;

- нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственными учреждениями услуг. Весьма существенно, что эти нормативы утверждаются не главными распорядителями бюджетных средств, а Правительством Российской Федерации.

Таким образом, сметы бюджетных учреждений должны стать прозрачны для федерального казначейства. При этом в соответствии со ст.160 БК главные и нижестоящие распорядители бюджетных средств несут ответственность за соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг при утверждении смет доходов и расходов. Однако явным недостатком Бюджетного кодекса является то, что он не устанавливает ни форм, ни размеров такой ответственности. С нашей точки зрения, необходимо ввести процедуру контроля за соответствием смет, утверждаемых главными и нижестоящими распорядителями бюджетных средств, нормативам финансовых затрат. Такой контроль должен осуществляться Минфином или Федеральным казначейством. Причем при установлении несоответствия контрольный орган должен обладать правом требовать внесения изменений в сметы.

8) Порядок осуществления государственных закупок

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса одним из наиболее распространенных видов злоупотреблений с бюджетными средствами было манипулирование ценами при осуществлении государственных закупок. И хотя Закон “О поставках продукции для федеральных государственных нужд” был принят в 1994 году, вплоть до последнего времени его нормы бездействовали. Это объясняется тем, что закон, декларируя принцип размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд на конкурсной основе, не определял порядка проведения соответствующих конкурсов.

Этот законодательный пробел был восполнен только с выходом Указа Президента Российской Федерации № 305 от 8 апреля 1997 года “О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд”. В соответствии с названным Указом, размещение заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд осуществляется преимущественно путем проведения открытых конкурсов. Государственный заказчик (которым может быть орган исполнительной власти, государственное предприятие, учреждение, или уполномоченное ими юридическое лицо) публикует в открытой печати приглашение к участию в конкурсе, которое должно содержать квалификационные требования к потенциальным поставщикам, спецификацию продукции и основные условия поставки. Конкурс выигрывает лицо, предложившее продукцию наилучшего качества по минимальной цене. В некоторых, специально оговоренных случаях (пункты 26-30 Указа), допускается проведение закрытого конкурса, запроса котировок цен или проведение закупок у единственного источника.

Проведение закрытого конкурса допускается в случаях, когда:

- продукция в силу уровня технической сложности или специального характера может быть закуплена только у ограниченного круга поставщиков;

- цена государственного контракта составляет менее 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, а время и расходы, необходимые для рассмотрения и оценки большого числа заявок на участие в торгах (конкурсе), значительны по сравнению со стоимостью закупаемой продукции, - по согласованию с Министерством экономики Российской Федерации или с уполномоченным им территориальным органом;

- государственный контракт заключается на приобретение продукции для нужд национальной обороны или для обеспечения национальной безопасности в части, составляющей государственную тайну.

Запрос котировок применяется при закупках имеющейся в наличии продукции, которая производится или предоставляется не по конкретным заявкам заказчика и для которой существует сложившийся рынок, при условии, что цена государственного контракта не превышает 2500 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Закупки у единственного источника допустимы по согласованию с Министерством экономики в случаях, если требуемую продукцию производит единственный поставщик, или если ввиду непредвиденных обстоятельств возникает срочная потребность в закупке, в связи с чем проведение конкурса нецелесообразно.

Рассматриваемый Указ содержит значительное число процедурных норм, направленных на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны заказчика (например, участие потенциальных поставщиков в процедуре конкурсного отбора, жесткие требования к документальной фиксации конкурсных процедур и принцип их открытости для претендентов). С другой стороны, Указ предусматривает меры и против недобросовестности поставщиков. В частности, государственными контрактами на поставку продукции должно обязательно предусматриваться предоставление поставщиком обеспечения исполнения его контрактных обязательств, неустойки за нарушение условий контракта. Указом установлено, что предусмотренный им порядок размещения заказов на поставку продукции для государственных нужд должен применяться также при осуществлении закупок для нужд субъектов Федерации и муниципальных образований.

Тем не менее, и после выхода данного Указа Президента, в законодательстве о государственных закупках оставались изъяны. Главным из них являлась излишне узкая трактовка понятия “поставок для государственных нужд”. В соответствии с ч.2 ст.1 Закона “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”, поставки для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

- создания и поддержания государственных материальных резервов РФ;

- поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности РФ;

- обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных обязательств;

- реализации федеральных целевых программ.

Таким образом, в содержание понятия “поставок для государственных нужд” не входили закупки, осуществляемые бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных по смете на их текущее содержание. Это означает, что вышеизложенные процедурные нормы президентского Указа № 305 на такие закупки не распространялись. Конечно, в каждом конкретном случае сумма таких закупок (например, закупок офисной мебели, оборудования, канцелярских принадлежностей) могла быть незначительна, но в совокупности подобные расходы бюджетных учреждений составляли весьма внушительные суммы.

Решение этой проблемы содержит Бюджетный кодекс. Согласно ст.71 БК при закупках товаров (работ, услуг) за счет средств, выделенных бюджетному учреждению по смете, на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда, заключение контракта на поставку по конкурсу считается обязательным. Тем самым под государственный контроль поставлены крупные закупки, осуществляемые бюджетными учреждениями за счет средств, выделенных им по смете, которые ранее не подлежали никакой правовой регламентации.

Данные о количестве, качестве и цене закупаемых товаров при закупках на сумму менее 2000 минимальных размеров оплаты труда подлежат фиксации в специальных реестрах закупок.

Существенным пробелом Бюджетного кодекса, на наш взгляд, является отсутствие указаний о порядке использования сведений, отраженных в реестрах закупок. В частности, представляется необходимым зафиксировать в Бюджетном кодексе правило, в соответствии с которым при отклонении отраженной в реестре закупочной цены от средней рыночной цены на аналогичные товары более чем на 10-20% государственный орган или бюджетное учреждение, осуществляющие закупки, должны представлять в органы федерального казначейства обоснование принятого решения. (Источником информации об уровне рыночных цен на определенные товары могли бы быть базы данных налоговых органов, используемые для осуществления контроля за соответствием объявленных сторонами сделки цен рыночному уровню.) В случае, если орган федерального казначейства не считает убедительным представленное обоснование, он должен иметь право запретить осуществление закупок по предлагаемой цене.

Кроме того, недостатком предусмотренного российским законодательством механизма контроля за осуществлением государственных закупок представляется отсутствие методического руководства этим процессом. Например, в США два правительственных агентства разрабатывают методические указания по осуществлению государственных закупок. General Service Administration (GSA) осуществляет кодификацию и публикацию унифицированной политики, процедур и правил закупок товаров и услуг правительственными агентствами. Office of Management and Budget (OMB) устанавливает единые принципы определения цен, применяемых по контрактам, заключаемым с конкретными институтами и организациями22. Представляется необходимым существенно развить методическую базу процесса осуществления государственных закупок.

9) Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета

Как указывалось выше, позитивной новацией правовой регламентации процесса исполнения бюджета является законодательное закрепление понятия бюджетного обязательства и лимита бюджетного обязательства. Под бюджетным обязательством в соответствии со ст.222 БК понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Однако это определение, на наш взгляд, нуждается в уточнении, так как оно извращает правовую природу бюджетного обязательства. Нельзя ставить возникновение бюджетного обязательства в зависимость от его признания органом, исполняющим бюджет. Бюджетное обязательство возникает на основании закона о бюджете, хотя его объем и может корректироваться правомерными решениями исполняющих бюджет органов. Поэтому, с нашей точки зрения, правильнее говорить о бюджетном обязательстве как об обязанности совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете, и принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом и законом о бюджете решениями органов, исполняющих бюджет, главных и нижестоящих распорядителей бюджетных средств.

К числу недостатков предусмотренной Бюджетным кодексом процедуры подтверждения платежных обязательств бюджета, с нашей точки зрения, следует отнести отсутствие указаний о необходимости корректировки смет распорядителей и получателей бюджетных средств в случае изменения лимитов бюджетных обязательств. В соответствии со ст.221 сметы расходов подведомственных учреждений утверждаются распорядителями бюджетных средств в течение 15 дней с момента доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях, то есть в начале финансового года. В течение года в связи с различными обстоятельствами, возникающими в процессе исполнения бюджета, объемы бюджетных ассигнований могут меняться, однако обязанность соответствующей корректировки смет не предусмотрена. При этом общим для процедур принятия и подтверждения платежных обязательств принципом является требование соответствия платежных обязательств сметам и лимитам бюджетных обязательств. Отсутствие в кодексе четкого ответа на вопрос, какой из этих документов имеет приоритет в случае противоречия между ними, может создать почву для злоупотреблений. С нашей точки зрения, для устранения этой проблемы следует, во-первых, обязать распорядителей бюджетных средств, ответственных за утверждение смет нижестоящих бюджетополучателей, приводить их в соответствие с измененными лимитами бюджетных обязательств, и во-вторых, установить правило, в соответствии с которым в случае противоречия между сметой и лимитом бюджетных обязательств принятие и подтверждение бюджетных обязательств должно производиться в соответствии с лимитом.

10) Последствия недофинансирования бюджетополучателей

Одной из новаций Бюджетного кодекса явились нормы о последствиях недофинансирования бюджетополучателей. Так, в соответствии с ч.1 ст.238 БК получатели бюджетных средств имеют право на компенсацию в размере недофинансирования по утвержденным для них лимитам бюджетных обязательств за исключением случаев сокращения расходов бюджета более чем на 10% и блокировки расходов для данных бюджетополучателей. Буквально из текста статьи следует, что право на компенсацию недофинансирования существует у бюджетополучателей и в случае секвестра расходов бюджета не более чем на 10%. В процессе рассмотрения Бюджетного кодекса Правительство выступало вообще против установления права бюджетополучателей на компенсацию недофинансирования, усматривая в этом опасность значительного роста расходов бюджета. При этом, по мнению Правительства, отражение в бюджете задолженности по финансированию расходов за истекший год может быть осуществлено по отдельным статьям расходов, утвержденных в бюджете на очередной финансовый год (например, погашение кредиторской задолженности в капстроительстве). Нельзя не согласиться с мнением Правительства о недопустимости прямой компенсации бюджетополучателям недофинансирования, вызванного введением режима секвестра. Ведь в случае введения этого режима сокращаются не только лимиты бюджетных обязательств, но и сами бюджетные ассигнования, то есть бюджетополучатель утрачивает право на финансирование в соответствующей части.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.