WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 25 |

Требуя направления поступлений из источников финансирования дефицита исключительно на инвестиционные цели, федеральные законодатели одновременно создают этому преграды. Так, помимо общего предельного размера долга регионального бюджета установлен предел ежегодных заимствований. В соответствии со ст.111 БК предельный объем заемных средств, направляемых на финансирование дефицита в течение финансового года, не должен превышать для субъекта Российской Федерации - 30 процентов, а для муниципального образования - 15 процентов объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи и привлеченных в текущем году заемных средств. При этом в составе предельного объема заемных средств не учитываются средства, привлекаемые и полностью используемые в текущем году на погашение (реструктуризацию) имеющегося долга13, а также расходы на обслуживание соответствующего государственного долга и муниципального долга в текущем финансовом году, которые не должны превышать 15 процентов объема расходов бюджета соответствующего уровня. На практике эта статья будет препятствовать субъектам Федерации осуществлять займы как раз инвестиционного характера, так как такие займы обычно осуществляются на крупную сумму.

В этой связи представляется необходимым исключить из текста Кодекса ограничения предельного объема заимствований, осуществляемых в течение года, и направлений использования поступлений из источников финансирования дефицита региональных и местных бюджетов.

5) Весьма важной новеллой Бюджетного кодекса является норма статьи 112 о последствиях превышения предельного объема расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга.

Если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации расходы на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации превышают 15 процентов расходов его бюджета, а также в случае превышения предельного объема заимствований в течение года, и при этом субъект Российской Федерации не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может применить следующие меры:

назначить ревизию бюджета субъекта Российской Федерации;

передать исполнение бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации;

принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством Российской Федерации.

Аналогичные меры по аналогичным основаниям вправе применить уполномоченный на то орган исполнительной власти субъекта РФ по отношению к местному бюджету.

Фактически цитируемая норма Бюджетного кодекса предусматривает возможность вмешательства вышестоящих финансовых органов в бюджетный процесс субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), отвечающих признакам несостоятельности.

Основным недостатком анализируемой статьи Бюджетного кодекса является неопределенность мер, которые вправе применить Федерация при наличии признаков несостоятельности регионального бюджета. В статье прямо упомянуты две такие меры, которые позволяют оптимизировать лишь процесс исполнения соответствующих бюджетов. Эти меры будут практически бесполезны в ситуации, когда причиной несостоятельности бюджета являются ошибки или злоупотребления, допущенные на стадии составления и утверждения бюджета.

Так, Кодексом не определены полномочия осуществляющих ревизию финансовых органов. Предположим, в процессе ревизии выявлены грубые нарушения федерального бюджетного законодательства. Если такие нарушения исходят от низших чинов региональной администрации - их можно привлечь к административной или уголовной ответственности (что однако не влечет их автоматического отстранения от должности). Если же субъектом бюджетного правонарушения является глава региональной администрации или ее финансового органа - эти лица, скорее всего, будут защищены от федеральной юрисдикции иммунитетом. Тем более бесполезна ревизия в случаях, когда несостоятельность регионального бюджета является следствием решений регионального представительного органа. В отсутствие у осуществляющих ревизию федеральных органов финансового контроля права давать обязательные для исполнения рекомендации по оздоровлению регионального бюджета ревизия не может принести существенного эффекта.

То же замечание можно отнести и к такой мере как передача исполнения бюджета субъекта Российской Федерации под контроль Министерства финансов Российской Федерации. Министерство финансов РФ не в состоянии изменить параметры утвержденного региональным парламентом закона о бюджете субъекта Федерации даже в случае, если этот закон не соответствует требованиям федерального бюджетного законодательства.

Несмотря на упомянутые недостатки статьи 112 БК, она не только не закрывает возможности для федерального вмешательства в бюджетный процесс субъекта Федерации, отвечающего признакам несостоятельности, но, напротив, предполагает его, говоря о возможности применения к таким субъектам Федерации “иных мер, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации. Эта оговорка может рассматриваться как прямое указание на необходимость принятия закона о федеральном контроле над несостоятельными региональными бюджетами.

Вариант подобного законопроекта с условным названием “О мерах по урегулированию долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности” подготовлен Институтом экономики переходного периода. Основными элементами концепции законопроекта являются следующие:

1) Цель законопроекта состоит в обеспечении, с одной стороны, безусловного исполнения субъектами Федерации (муниципалитетами) своих долговых обязательств при наличии соответствующей финансовой возможности, а с другой - разумного баланса между интересами кредиторов по гражданским обязательствам и интересами населения депрессивного региона (муниципалитета) в тех случаях, когда последний не в состоянии расплатиться по своим долговым обязательствам без существенного ущемления интересов своих жителей.

2) Основанием для применения специальных мер федерального (а по отношению к муниципалитетам – регионального) финансового контроля является установление факта неисполнения региональным (местным) бюджетом своих долговых обязательств при условии, что общий объем государственного (муниципального) долга превышает установленный Бюджетным кодексом предел – объем собственных доходов соответствующего бюджета.

3) При наличии оснований, указанных в пункте 2, возбуждается судебный процесс об урегулировании долговых обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В процессе в качестве трех равноправных сторон участвуют представители органов государственной власти должника, Министерства финансов (применительно к муниципалитетам - финансового органа субъекта РФ), кредиторов бюджета должника.

4) Комиссия с участием перечисленных трех сторон проводит ревизию бюджета должника и разрабатывает проект плана урегулирования его долговых обязательств. План урегулирования долговых обязательств должен включать следующие основные условия:

- Срок действия плана, который не может быть меньше периода времени, необходимого для погашения основной суммы долга и процентов, образовавшихся на момент возбуждения процесса.

- Долю общего объема доходов бюджета должника, которая ежегодно должна направляться на погашение его долговых обязательств в течение срока действия плана урегулирования задолженности. Указанная доля определяется в пределах от 10% до 30% общего объема доходов соответствующего бюджета.

- Условие об обязательном исполнении бюджета должника через органы Федерального казначейства;

- Утверждение плана повышения доходов регионального бюджета.

- Утверждение плана сокращения неэффективных бюджетных расходов.

- Соблюдение нулевого дефицита регионального бюджета.

- Консолидацию в бюджет всех не предусмотренных федеральным законодательством внебюджетных фондов.

- Механизм индексации в связи с инфляцией суммы основного долга и процентов, имеющихся на момент возбуждения процесса.

В случае недостижения согласия всех трех сторон по отдельным условиям плана урегулирования окончательное решение принимает суд.

5) При существенном нарушении должником условий утвержденного судом плана должник вплоть до погашения своих долговых обязательств утрачивает право на получение финансовой помощи из вышестоящего бюджета и отчислений по регулирующим налогам. При этом сэкономленные суммы финансовой помощи и налоговых доходов могут быть переданы из федерального непосредственно в местные бюджеты, либо использоваться для финансирования трансфертов населению через органы Федерального казначейства и территориальные представительства федеральных органов исполнительной власти. Это позволяет Федерации оказывать политическое давление на администрацию должника, не ставя под удар интересы местных бюджетов и населения.

Как было показано выше, законопроект разработан в развитие статьи 112 Бюджетного кодекса, которая связывает возможность применения мер чрезвычайного финансового контроля с неспособностью субнационального бюджета расплатиться по своим долговым обязательствам. Однако, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть вопрос о применении процедур антикризисного внешнего управления также в целях решения проблемы финансового оздоровления хронически депрессивных региональных и местных бюджетов. На сегодняшний день существование субъектов Российской Федерации, в доходной части бюджета которых финансовая помощь из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации стабильно составляет более 50% (типичными примерами которых являются Ингушская Республика, Дагестан, Тува, Адыгея, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская Республики, Республика Марий Эл), представляет одну из самых серьезных проблем российской бюджетной системы. Причем сложившиеся к настоящему моменту бюджетные отношения между федеральным центром и депрессивными регионами одинаково неудовлетворительны для обеих сторон. Федерацию не может не беспокоить все возрастающая зависимость депрессивных регионов от федерального трансферта при видимом отсутствии у региональных властей заинтересованности в ее преодолении14, а следовательно - и собственной антикризисной стратегии. Как ни парадоксально, с этой точки зрения, хроническое недофинансирование трансфертов из федерального бюджета представляет собой явление чуть ли не позитивное, так как оно вынуждает региональные власти мобилизовать внутренние финансовые ресурсы.

Администрация депрессивных регионов, со своей стороны, не удовлетворена существующими методами формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (ФФФПР). Нестабильность перечисления трансфертов вынуждает руководство этих регионов тратить основную часть времени и сил на согласование объемов и обеспечение графика финансирования из федерального бюджета. Но главный, с точки зрения руководства депрессивных регионов, недостаток методики распределения трансферта заключается в том, что при секвестре федерального бюджета в одинаковой пропорции сокращается размер трансферта для регионов с такими полярными показателями бюджета как, например, Челябинская область (исходный разрыв между прогнозными доходами и нормативными расходами составляет около 4% расходов) и Тува (исходный разрыв - около 85% расходов). Очевидно, что для регионов с небольшим исходным разрывом между доходами и расходами бюджета последствия секвестра трансферта почти неощутимы, а в проблемных регионах такой секвестр ведет к резкому увеличению остаточного дефицита бюджета, который в несколько раз превышает размер собственных доходов региона.

Естественно, при отсутствии явных нарушений федерального бюджетного законодательства и прав кредиторов со стороны субъекта Федерации антикризисные меры могут применяться только на добровольной основе - по соглашению между органами власти Российской Федерации и ее субъекта.

Чтобы подобные соглашения стали возможны на практике, необходимо заинтересовать депрессивные регионы в заключении с федеральным правительством соглашений о проведении мероприятий по оздоровлению регионального бюджета. Это можно сделать двояким образом.

Во-первых, можно закрепить в Бюджетном кодексе право федерального правительства отказать в финансовой помощи тем депрессивным субъектам Федерации, которые уклоняются от заключения или исполнения подобных бюджетных соглашений. Подобный метод побуждения депрессивных регионов к заключению соглашений с Минфином РФ об оздоровлении региональных бюджетов имеет несколько минусов. Во-первых, принуждение регионов к заключению таких соглашений без четкого законодательного определения их возможных условий ставит субъекты Федерации в чрезмерную зависимость от федерального правительства, при которой региональные власти не могут заранее предвидеть, какие требования они должны соблюсти для получения жизненно необходимой помощи из федерального бюджета. Фиксация типовых условий таких соглашений в законе о федеральном бюджете на очередной год проблемы не снимает, так как при этом становится возможным ежегодный пересмотр этих условий. Поэтому использование этого метода возможно лишь в случае закрепления исчерпывающего перечня возможных условий соглашений об оздоровлении региональных бюджетов в постоянно действующем акте (Бюджетном кодексе или специальном нормативном акте об особенностях межбюджетных отношений с депрессивными регионами).

Во-вторых, с учетом крайней степени зависимости бюджетов депрессивных регионов от федеральной финансовой помощи использование исключительно принудительных мер для побуждения региональных властей к заключению антикризисных соглашений с федеральным центром нарушает принцип добровольности договорных отношений и посягает на суверенитет субъектов Федерации.

Поэтому при построении межбюджетных отношений с депрессивными регионами представляется предпочтительным сочетание методов принуждения и поощрения. Разумный баланс интересов федеральных и региональных властей в этом вопросе может быть достигнут, если предоставление дополнительных гарантий федеральной финансовой помощи проблемным регионам обусловить их согласием на применение процедур антикризисного финансового управления. Льготный статус этих регионов при распределении помощи из ФФПР могут обеспечить следующие меры:

1) Изменение методики формирования и распределения ФФПР, предусматривающее некоторое перераспределение средств фонда в пользу проблемных регионов;

2) Введение механизма защиты от секвестра части ФФПР, предназначенной для проблемных регионов;

3) Фиксация размера трансферта для каждого проблемного региона на относительно длительный срок (не менее чем на 3 года).

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.