WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 25 |

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПРОЦЕДУР РАЗРАБОТКИ, УТВЕРЖДЕНИЯ, ИСПОЛНЕНИЯ И КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И ПРОБЛЕМЫ СТАТУСА ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ 3

I.1. Общая характеристика бюджетного законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса и альтернативные подходы к его построению 3

I.2. Стадия составления проекта федерального бюджета 7

I.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета 17

I.4. Стадия исполнения бюджета 23

I.5. Бюджетный контроль 36

II. ПРЕДЛОЖЕНИЯ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО РАЗЛИЧНЫЕ СТАДИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА 40

II.1. СТАДИЯ СОСТАВЛЕНИЯ ПРОЕКТА ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 41

1) Процедура составления проектов бюджетов 41

2) Структура бюджетной классификации 47

3) Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов 52

II.2. СТАДИЯ РАССМОТРЕНИЯ И УТВЕРЖДЕНИЯ БЮДЖЕТА 53

1) Процедура парламентского рассмотрения бюджета 53

2) Роль Совета Федерации в бюджетном процессе 54

3) Процесс санкционирования расходов бюджетов 58

4) Сбалансированность бюджетов 62

5) Проблема стабильности утвержденных проектов бюджетов и бюджетного законодательства 74

6) Ограничения права законодательной инициативы депутатов в бюджетном процессе 80

II.3. СТАДИЯ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА 81

1) Взаимодействие Центрального банка и Федерального казначейства в процессе исполнения бюджета 81

2) Проблема ведения счетов бюджетов в коммерческих банках 87

3) Соотношение компетенции Министерства финансов и Федерального казначейства 88

4) Классификация бюджетополучателей 95

5) Порядок учета и расходования средств, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг 97

6) Проблема унификации правового статуса государственных учреждений 101

7) Критерии оценки расходов бюджетных учреждений 102

8) Порядок осуществления государственных закупок 103

9) Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета 107

10) Последствия недофинансирования бюджетополучателей 108

II.4. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ 111

1) Контроль за обоснованностью расходов в рамках органов исполнительной власти 111

2) Полномочия Счетной палаты 113

3) Проблемы ответственности за бюджетные правонарушения 116

II.5. СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ 124

1) Общая характеристика социальных внебюджетных фондов 124

2) Пенсионный фонд Российской Федерации 129

3) Государственный фонд занятости населения 133

4) Фонд социального страхования 136

5) Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования 141

III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ 146

I. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ

I.1. Общая характеристика бюджетного законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса и альтернативные подходы к его построению

До разработки Бюджетного кодекса в Российской Федерации не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а принятые в 1991 году Закон РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” и в 1993 году Закон “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” значительно устарели и не соответствовали действующей Конституции и потребностям российского государства на современном этапе. Показательно, например, что в действовавшем вплоть до принятия Бюджетного кодекса Законе “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” упоминается СССР, федеральный бюджет именуется “республиканским бюджетом РСФСР”, а в качестве органа, уполномоченного утверждать “республиканский бюджет РСФСР” называется Верховный Совет РСФСР. Кроме того, эти законы определяли лишь самые общие черты бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации, многие их нормы были не предназначены для непосредственного применения и нуждались в толковании и конкретизации на уровне подзаконных актов. Чтобы составить представление о том, сколь недостаточным было правовое регулирование бюджетной системы РФ, достаточно сказать, что упомянутые два базовых законодательных акта 1991 и 1993 года вместе занимали лишь около 30 печатных страниц.

Вследствие явной неадекватности упомянутых нормативных актов Конституции начиная с 1995 года процесс рассмотрения и утверждения федерального бюджета регулировался разовыми законами “О порядке внесения, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете”, принимаемыми отдельно на каждый финансовый год. И хотя эти нормативные акты носили временный характер и регламентировали лишь парламентскую стадию бюджетного процесса, необходимо отметить, что ежегодная корректировка соответствующих бюджетных процедур с учетом выявившихся на практике недостатков позволила постепенно оптимизировать их правовое регулирование.

Кроме указанных законов с более или менее широким предметом регулирования существовал ряд законов по частным вопросам бюджетного права. Среди них следует упомянуть: Закон РФ от 13.11.92 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации”, Закон от 11.01.1995 г. №4-ФЗ “О Счетной палате Российской Федерации”, Закон от 15.08.1996 г. №115-ФЗ “О бюджетном классификации”, Закон от 25.09.97 N 126-ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. Перечисленные законы неравноценны по своему качеству, но взятые в совокупности, они отличаются несовершенством понятийного аппарата и взаимной противоречивостью, что обусловлено слабостью базовых законов по бюджетным вопросам.

Помимо федерального законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса существовал большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих бюджетное устройство и бюджетный процесс на соответствующих территориях. Эти законодательные акты имели различную форму (общий или специфический характер), разную степень охвата бюджетных правоотношений, но, как правило, воспроизводили недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.

В целом, правовое регулирование бюджетного процесса было неравномерным: одни его стадии были разработаны лучше, другие - неизмеримо хуже. Так, в бюджетном законодательстве практически полностью отсутствовали нормы, регламентирующие процесс исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов, ответственность за нарушение бюджетных обязательств. На законодательном уровне даже не была закреплена казначейская система исполнения бюджетов: Федеральное казначейство действовало на базе президентского указа № 1556 от 08.12.1992 г., при этом даже не была отменена норма ст.15 Закона “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса”, устанавливающая банковскую систему исполнения бюджета.

В отсутствие постоянно действующего акта, определяющего принципы взаимоотношений субъектов бюджетной системы РФ, они ежегодно менялись, что дезориентировало органы власти субъектов Российской Федерации при выработке собственной бюджетной стратегии.

В силу указанных недостатков, действующее бюджетное законодательство не содействовало решению своей главной задачи - обеспечению сбалансированности бюджетов всех уровней, целевому и наиболее эффективному использованию государственных финансовых ресурсов, было практически бессильно в борьбе со злоупотреблениями бюджетополучателей и прочими бюджетными правонарушениями.

Первоначально при обсуждении концепции проекта Бюджетного кодекса существовало несколько подходов к его построению.

Первый вариант предполагал построение Бюджетного кодекса путем инкорпорации в единый документ уже действующих федеральных законов, регулирующих определенные бюджетные правоотношения.

Второй вариант предполагал принятие документа, регулирующего лишь общие принципы бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, и последующую разработку федеральных законов, регулирующих отдельные бюджетные правоотношения, в том числе и межбюджетные.

Третий вариант предполагал создание нового по существу кодифицированного законодательного акта, подробно регламентирующего не только общие принципы, но и все основные институты бюджетного законодательства, а именно: правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Учитывая несовершенство действовавшего на момент разработки Бюджетного кодекса законодательства, простая его инкорпорация в единый нормативный акт не обеспечила бы существенного прогресса в бюджетном регулировании. Поэтому первый из перечисленных способов разработки Бюджетного кодекса был отвергнут.

Второй вариант - принятие нового законодательного акта общего характера с постепенной доработкой на его основе законов, регулирующих более частные аспекты бюджетных правоотношений, - имел свои плюсы. Это позволило бы отработать экспериментальным путем наиболее эффективные механизмы правового регулирования соответствующих правоотношений, отсрочив их окончательное закрепление в едином нормативном акте. Внесение же поправок в кодифицированный нормативный акт значительно затруднено высокой степенью взаимозависимости между его нормами, при которой изменение одной из них сопряжено с необходимостью пересмотра других, с ней сопряженных. В пользу такого решения проблемы говорил и опыт принятия временных законов о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Однако при таком способе правового регулирования с изменением сиюминутного соотношения политических сил меняется и законодательная политика, а потому целостную и непротиворечивую систему бюджетного законодательства построить достаточно трудно.

Учитывая перечисленные выше обстоятельства, был избран третий вариант построения Бюджетного кодекса. В результате кодекс представляет собой весьма объемный нормативный акт, состоящий из 5 частей, 28 глав и 307 статей. В нем нашли отражение практически все стороны бюджетных правоотношений, в частности: структура бюджетной системы, все стадии бюджетного процесса, вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Кроме того, к числу несомненных достоинств Бюджетного кодекса следует отнести то, что подавляющее большинство его норм являются нормами прямого действия и не требуют конкретизации в подзаконных актах.

Помимо упомянутой детальности правового регулирования важной новацией Бюджетного кодекса является то, что большинство его норм распространяются не только на отношения, возникающие в процессе подготовки, утверждения, исполнения и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, но также и на соответствующие отношения, возникающие на субфедеральных уровнях бюджетной системы.

I.2. Стадия составления проекта федерального бюджета

Вплоть до принятия Бюджетного кодекса законодательная регламентация процесса составления государственного бюджета сводилась почти исключительно к установлению перечня материалов, подлежащих внесению Правительством в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета, сама же процедура разработки проекта бюджета определялась скорее сложившимися традициями, чем писаным правом.

Тем не менее, перечень документов, вносимых Правительством в Государственную Думу одновременно с проектом бюджета, с каждым годом расширялся, что, в целом, приводило к большему соответствию показателей бюджета, фиксируемых в дальнейшем на законодательном уровне, прогнозу социально-экономического развития, а, соответственно, и к увеличению их объективности. Кроме того, расширение списка за счет документов, отражающих дальнейшее распределение средств федерального бюджета, повышало ответственность Правительства при исполнении расходной части, а также позволяло упорядочить процесс планирования бюджетных обязательств. Так, в соответствии со ст. 20 Закона 1991 года проект бюджета должен был сопровождаться прогнозом социально-экономического развития на предстоящий год, сводным финансовым балансом по территории России, основными направлениями бюджетной политики, сведениями о государственных доходах на территории РФ и оценкой исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. А согласно Федеральному закону “О порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет” от 21 июля 1997 года N 111-ФЗ проект бюджета на 1998 года должны сопровождать следующие материалы:

- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 год;

- основные направления бюджетной и налоговой политики на 1998 год;

- оценка соответствия прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1998 год и основных направлений бюджетной и налоговой политики на 1998 год фактическим показателям (по данным за первое полугодие 1997 года);

- данные о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1997 год" с пояснениями причин и прогнозом социально-экономических последствий всех указанных изменений и дополнений;

- прогноз Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на 1998 год;

- прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 1998 год;

- предложения об основных принципах взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 1998 году и соответствующими расчетами и протоколами согласований (разногласий) с субъектами Российской Федерации;

- проекты федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 1998 год;

- проект федеральной адресной инвестиционной программы на 1998 год;

- проект программы приватизации государственных предприятий на 1998 год;

- расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на 1998 год;

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 25 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.