WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Как отмечалось в данном исследовании, во многих зарубежных странах и в некоторых российских регионах установлен запрет разделения закупок на части в целях применения упрощенных процедур размещения госзаказа, которые обычно не допускаются при высокой цене контракта. В то же время в российском законодательстве, в том числе и в комментируемом законопроекте, такой запрет сформулирован недостаточно четко, что неизбежно породит споры в правоприменительной практике. В частности, непонятно, за какой период должны суммироваться закупки однородных товаров, работ и услуг в целях применения данного правила. Учитывая, что цикл бюджетного планирования в России составляет 1 календарный год, нет формальных оснований требовать от государственного заказчика объединения однородных закупок, совершаемых в разные годы, хотя бы потому, что он не имеет гарантий выделения бюджетных ассигнований на соответствующие цели в долгосрочном периоде. Вместе с тем дискретное исчисление периодов, за которые суммируется стоимость однородных закупок, создает возможности для злоупотреблений. Вторым важным практическим вопросом, который не разрешен законопроектом, является вопрос о последствиях нарушения заказчиком указанного запрета. Зарубежное законодательство в таких случаях требует применения к однородным закупкам правил, установленных для закупок на более крупную сумму. Однако и эта норма не вполне ясна. Следует ли, например, в таких случаях расторгать контракты, заключенные во внеконкурсном порядке, и проводить новый конкурс Очевидно, что такое решение в случае, если контракты уже исполнены, не только не позволит возместить государству потенциальный ущерб, понесенный вследствие отказа от применения конкурсных процедур, но напротив, породит убытки. Вышеизложенные соображения приводят к выводу, что при всей полезности установления запрета разбиения заказа на части в предлагаемой законопроектом формулировке этот запрет неоперационален.

Законопроект вносит изменения в традиционные способы размещения государственного заказа, на наш взгляд, не всегда удачные. Так, помимо открытого конкурса, двухэтапного конкурса, запроса ценовых котировок и закупок у единственного источника законопроект предусматривает неизвестный ранее российскому законодательству способ размещения заказа – селективный конкурс. При этом законопроект не дает четкого представления об его отличиях от уже существующих процедур размещения заказа. Из норм главы IV законопроекта можно сделать вывод, что селективный конкурс является разновидностью закрытого конкурса, при котором отбор производится среди «квалифицированных участников, включенных заказчиком в список квалифицированных участников». Приглашение к подаче заявок на включение в список квалифицированных участников публикуется открыто, причем отказать во включении в этот список заказчик может лишь в случае, «если ему достоверно известно, что заявитель не имеет возможности обеспечить исполнение государственного контракта». Данная формулировка сама по себе вызывает серьезные сомнения, так как неясно, на основе чего заказчик может сделать такой вывод. При возникновении потребности в проведении конкретной закупки заказчик публикует извещение о проведении селективного конкурса. При этом смысл данной публикации непонятен, учитывая, что все равно в конкурсе могут участвовать лишь лица, включенные в список квалифицированных участников.

Еще большие вопросы вызывает норма статьи 41 законопроекта о том, что конкурс проводится не среди всех подавших заявки на участие в нем квалифицированных участников, а только среди приглашенных заказчиком к участию, которых, однако, должно быть не менее пяти. Таким образом, заказчику предоставляется возможность по произвольным основаниям дважды произвести отсев неугодных претендентов: сначала на этапе включения в список квалифицированных участников, затем – на этапе отбора участников, «достойных» быть приглашенными для участия в конкурсе. Учитывая, что единственным основанием для выбора селективного конкурса в качестве способа размещения контракта является его цена, которая не должна превышать 800 тысяч рублей при закупках для федеральных нужд и 600 тысяч рублей при закупках для нужд субъектов РФ, можно предположить, что селективный конкурс, будучи самым непрозрачным из известных законодательству способов закупок, будет широко использоваться на практике в случае принятия данного законопроекта. В связи с этим мы считаем необходимым исключить селективный конкурс из числа способов размещения государственного контракта.

В то же время сама по себе идея ведения государственными заказчиками, регулярно осуществляющими закупки, списка квалифицированных поставщиков является полезной при условии, что включение в такие списки не имеет другого назначения, как только избавить поставщика от необходимости многократного прохождения предварительной квалификации. Однако наличие списка квалифицированных участников не должно освобождать государственного заказчика от обязанности проводить открытый конкурс с допущением к участию в нем не только лиц, имеющих статус квалифицированного поставщика, но и любых других лиц, отвечающих аналогичным квалификационным требованиям.

Вызывает сомнение также целесообразность замены закрытого конкурса, одним из оснований проведения которого традиционно была необходимость охраны государственной тайны в процессе закупок, «особым режимом размещения заказов на приобретение товаров для государственных нужд», которому посвящена глава V законопроекта. В соответствии со статьей 42 законопроекта особый режим может устанавливаться в отношении конкурсных и внеконкурсных процедур размещения заказов для нужд обороны и безопасности в части, составляющей государственную тайну, и включать в себя следующие ограничения:

«а) информация о проведении соответствующих процедур размещения заказов, об участниках этих процедур, об участнике, с которым заключен государственный контракт, не публикуется в открытых изданиях, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

б) принятие участниками процедур на себя обязательства не разглашать сведения, составляющие государственную тайну;

в) иные ограничения, предусмотренные законодательством Российской Федерации о государственной тайне».

Прежде всего следует отметить, что отнюдь не к любым конкурсным и внеконкурсным процедурам размещения заказов может применяться указанный особый режим. Например, очевидно, что он не может применяться к открытому конкурсу, так как публикация приглашения к участию в нем является существенной характеристикой открытого конкурса, при отсутствии которой он перестает быть таковым. Что касается закупок у единственного источника и закупок путем запроса котировок, то они, напротив, по определению являются закрытыми, и значит норма цитированного выше пункта «а» утрачивает смысл. Исходя из этого, представляется целесообразным отказаться от использования «особого режима размещения заказов» и вернуться к процедуре закрытого конкурса.

Разновидностью открытого и селективного конкурса, согласно законопроекту, является двухэтапный конкурс, которому посвящена глава VI законопроекта. Государственный заказчик вправе проводить двухэтапный конкурс в случаях, если он не имеет возможности составить подробные спецификации товаров или работ, определить характеристики услуг в целях наиболее полного удовлетворения своей потребности, в том числе – когда предметом государственного заказа является выполнение сложных научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, информационных, консультационных и иных аналогичных услуг. В этом случае на первом этапе проведения конкурса конкурсные заявки представляются без указания цены и лишь по результатам переговоров с лицами, представившими заявки; заказчик формулирует окончательные условия конкурса и запрашивает у участников предложения с указанием цены. Таким образом, по сравнению с действующим федеральным законом «О конкурсах…» в законопроекте основания проведения двухэтапного конкурса сформулированы значительно точнее, что позволяет отграничить эту процедуру от предварительной квалификации участников. В главе VII законопроекта сделана попытка усовершенствовать процедуру запроса котировок, однако не вполне удачная. Так, согласно статье 45 законопроекта, перед запросом котировок государственный заказчик проводит конъюнктурную оценку сложившегося рынка приобретаемых товаров. В результате этого изучения определяется масштаб цен, сложившийся на рынке, и перечень потенциально наиболее привлекательных участников. С одной стороны, следует отметить, что данная норма может действовать на практике лишь при условии, что в законе будет установлен порядок проведения такой оценки и правила фиксации ее результатов. С другой стороны, учитывая, что запрос котировок, по сути, и является способом изучения конъюнктуры рынка, в установлении этого правила нет особой необходимости. Его с успехом может заменить требование о минимальном числе котировочных заявок, которые должен собрать заказчик.

В отличие от действующего Закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», законопроект предусматривает возможность использования обжалования решений и действий госзаказчика (конкурсной комиссии) в административном порядке, процедура которого должна быть установлена Правительством РФ. Эта норма законопроекта позволит задействовать более оперативные по сравнению с судебным обжалованием способы защиты нарушенных прав участников конкурса.

Позитивной новацией законопроекта является возможность проведения двумя и более государственными заказчиками объединенных конкурсов при осуществлении закупок одноименной продукции. Для этого они подписывают совместное соглашение, регламентирующее права и ответственность заказчиков-партнеров объединенного конкурса. При этом заключение государственного контракта с победителем (победителями) объединенного конкурса осуществляется каждым государственным заказчиком-партнером самостоятельно. Эта норма могла бы предотвратить дублирование бюджетных расходов на организацию однородных конкурсов, однако в предложенной редакции она вряд ли сможет быть реализована на практике. Проблема заключается в том, что отдельные заказчики, как правило, не располагают информацией о потребностях других заказчиков в одноименной продукции и, следовательно, не смогут стать инициаторами проведения объединенного конкурса. В связи с этим представляется целесообразным, чтобы инициатива проведения объединенного конкурса исходила не от государственных заказчиков, а от органа государственной власти, контролирующего госзакупки. Более того, решение соответствующего органа о проведении объединенного конкурса должно быть обязательным для государственных заказчиков.

По результатам анализа законопроекта «О закупках и поставках продукции для государственных нужд» можно сделать вывод, что при наличии ряда позитивных положений, он содержит некоторые сомнительные новации и неудовлетворителен с точки зрения детальности регулирования закупочных процедур.

После внесения в Государственную Думу анализировавшегося выше законопроекта от имени депутатов работа над ним в Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации продолжалась, и на настоящий момент существует его более совершенная версия, которая рассматривалась на заседании Правительства 16 октября 2003 г. и была в целом одобрена. Основные отличия данного законопроекта от депутатского состоят в следующем:

  1. Из законопроекта исключен селективный конкурс и «особый режим размещения заказов на приобретение товаров для государственных нужд». Предлагается вернуться к традиционным способам размещения заказа: т. е. открытому и закрытому конкурсам (в том числе двухэтапному), запросу котировок и размещение заказа у единственного источника.
  2. Согласно законопроекту государственными заказчиками являются «органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные получатели бюджетных средств в части бюджетного финансирования.» Таким образом, законопроект предполагает отнесение к числу госзаказчиков получателей бюджетных кредитов, субсидий и субвенций и инвестиций из числа негосударственных организаций, что представляется не вполне оправданным. Например, непонятно, почему нужно налагать такие строгие обязательства на получателей нецелевых кредитов, ведь эти средства подлежат возврату в бюджет, а следовательно, коммерческая организация сама заинтересована в их рациональном использовании. К. В. Кузнецов справедливо обращает внимание на то, что при закупках коммерческих структур, в отличие от госзакупок и закупок по проектам международных финансовых организаций, «экономическая эффективность гораздо важнее открытости и борьбы с недобросовестностью»2, а потому механическое перенесение методики госзакупок на закупки для нужд коммерческих организаций может принести больше вреда, чем пользы.

На самом деле, конечно, указанная норма законопроекта адресована, в первую очередь, естественным монополиям, которые часто являются получателями бюджетных субсидий. В настоящее время естественным монополиям рекомендовано организовывать закупки для собственных производственных нужд на основе законодательства о госзакупках (см. Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 № 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий»). Учитывая наличие государственного регулирования цен (тарифов) на продукцию естественных монополий, предполагающего контроль за обоснованностью затрат, входящих в себестоимость такой продукции, применение конкурсного порядка закупок ресурсов, используемых для ее производства, следует признать целесообразным. Причем в применении конкурса могут быть заинтересованы сами субъекты естественных монополий, так как это избавляет их от необходимости доказывать обоснованность затрат, а значит – упрощает процесс согласования тарифа. Исключением являются случаи, когда естественная монополия надеется по договоренности с контролирующими органами завысить затраты, учитываемые при установлении цен (тарифов). В этом смысле конкурсные закупки позволяют избежать злоупотреблений не только со стороны администрации естественных монополий, но и со стороны контролирующих органов. Однако распространение обязательного конкурсного порядка закупок на всех получателей бюджетных средств, не решит данной проблемы в случае, когда субъект естественной монополии не получает бюджетных субсидий. В то же время, указанная проблема может быть решена другими методами: например, государство может обусловить согласование цен (тарифов) на продукцию естественных монополий применением конкурсных закупок.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.