WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |

6. Анализ существующих предложений
по совершенствованию законодательства
в области государственных закупок

Необходимость совершенствования федерального законодательства в области государственных закупок давно осознается специалистами и участниками процесса закупок. Разработка соответствующих законодательных предложений ведется с конца 2000 г. В настоящее время существуют две версии законопроекта, регулирующего отношения, возникающие при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд. Оба они разрабатывались Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и озаглавлены «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Первый внесен в Государственную Думу 18 февраля 2003 г. группой депутатов (Г. Томчиным, Э. Ермаковой, Н. Комаровой, В. Басовым, М. Шаккумом, А. Шубиным, А. Фоминым, Р. Бакиевым, В. Бондарем, А. Романчук, А. Лихачевым).

Данный проект федерального закона призван заменить ныне действующие Федеральный закон от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» и Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Таким образом, предполагается свести воедино разрозненные ныне правила проведения различных процедур размещения государственного заказа, обеспечив их согласованность и непротиворечивость. Рассматриваемый законопроект предусматривает более подробное регулирование конкурсных процедур, чем действующее законодательство, и позволяет решить некоторые из имеющихся в этой области проблем. В то же время в проекте имеется ряд недостатков, в том числе, существенных, которые будут рассмотрены ниже.

К числу положительных моментов законопроекта следует отнести то, что регулирование государственных закупок приближено к международной практике.

В частности, расширены возможности для участия в конкурсе иностранных поставщиков: во-первых, путем отмены действующих жестких ограничений на привлечение иностранных поставщиков к поставкам продукции для государственных нужд, а во-вторых, путем установления требования об обязательной публикации конкурсной документации на одном из языков, используемых в международной торговле, при высокой цене государственного контракта. В то же время дискриминация товаров иностранного происхождения допускается в случаях, «прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации, и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, национальных интересов РФ, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, а также обеспечения обороны страны и безопасности государства». Учитывая, что состав «законодательства Российской Федерации» достаточно широк, для недопущения расширительного толкования рассматриваемого положения необходимо сузить перечень актов, которыми могут устанавливаться ограничения на участие иностранных поставщиков в конкурсе, отнеся к ним только федеральные законы или нормативно-правовые акты Правительства РФ. Более жестким решением этого вопроса является наделение Правительства правом устанавливать ограничения на участие иностранных поставщиков в государственных закупках лишь в случаях, специально предусмотренных федеральным законом.

Существенным достоинством законопроекта является то, что его действие распространяется не только на федеральные, но и на региональные закупки. Это позволит исключить возможность грубого нарушения конкурентных принципов размещения государственного заказа на уровне субъектов РФ. Так, в статье 1 законопроекта установлено, что он определяет «единые правила и процедуры размещения заказов для нужд Российской Федерации и субъектов Российской Федерации…». При этом пункте 1 статье 2 установлено, что законодательство о размещении заказов для государственных нужд состоит не только из федерального закона, но и законов субъектов РФ, которые должны соответствовать федеральному. Таким образом, за субъектами Федерации сохранено право дополнять и развивать нормы федерального законодательства в этой области.

Такой подход мы считаем правильным, так как проведенный в части 3 настоящей работы обзор регионального законодательства о государственных закупках показывает, что это право регионы часто используют с пользой для дела. В частности, в региональном законодательстве впервые были апробированы некоторые распространенные в международной практике процедуры осуществления госзакупок, которые имеет смысл перенести и в федеральное законодательство. Вместе с тем следует учитывать, что при недостаточной степени подробности федерального законодательства (а рассматриваемый законопроект не устраняет этот недостаток) полномочие дополнять федеральное законодательство может быть использовано региональными властями недобросовестно. Например, отсутствие в действующем законодательстве и анализируемом законопроекте прямого запрета на установление преференций для региональных и местных поставщиков при проведении конкурса может быть воспринято как согласие Федерации на установление таких преференций. В связи с этим необходимым условием сохранения права регионов принимать нормативные акты, регламентирующие процедуры закупок, является установление в соответствующем федеральном законодательстве прямого запрета на принятие регионами нормативных актов, противоречащих принципам государственных закупок.

Однако реализация этого подхода сопряжена с техническими сложностями. Прежде всего потому, что предлагаемый в статье 3 законопроекта перечень принципов госзакупок весьма несовершенен. Все эти принципы не имеют регулирующей роли, так как они либо слишком неконкретны, либо заведомо неприменимы ко всем процедурам размещения заказа на поставку товаров для государственных нужд. Например, принцип законности является бессодержательным, так как обязанность государственных органов соблюдать законы (не только при осуществлении госзакупок, но в любых своих действиях) вытекает из Конституции и не нуждается в дополнительном подтверждении. Принцип эффективности слишком абстрактен. Три оставшихся принципа – открытости, гласности и равного доступа – явно не могут быть распространены на иные процедуры размещения заказа за исключением открытого конкурса. Поэтому для придания принципам федерального законодательства в области госзакупок функции регулятора соответствующих отношений необходима их существенная корректировка и детализация. При этом следует учитывать, что даже при самой тщательной доработке принципов госзакупок их применение всегда будет зависеть от субъективного толкования правоприменителя, а значит, порождать споры в судебной практике. Это связано с тем, что принципы права, рассчитанные на применение ко всем отношениям определенного рода, невозможно сформулировать столь же четко и недвусмысленно, как формулируются законодательные нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений. Учитывая сложности с установлением исчерпывающего перечня случаев, когда регионам запрещается дополнять федеральное законодательство о госзакупках, альтернативным решением вопроса может быть прямое указание в федеральном законе вопросов, регулирование которых находится в ведении регионального законодателя. К таким вопросам можно отнести, например, вопросы повышения квалификации служащих, осуществляющих госзакупки, дополнительное регулирование контроля госзакупок и административной ответственности за нарушение законодательства в этой области, процедуры административного обжалования и другие вопросы, связанные с ужесточением государственного контроля в этой области.

Действие законопроекта МЭРТ РФ не распространяется на муниципальные образования. Так, в соответствии со статьей 55 законопроекта, его нормы носят рекомендательный характер при размещении заказов для муниципальных нужд.

Возможно, это связано с высказываемым в научной литературе мнением о том, что «муниципальные закупки, в соответствии с Конституцией, не попадают под действие федерального и регионального законодательства о государственных закупках и регулируются местным законодательством»1. К сожалению, автор не уточняет, какая именно статья Конституции препятствует федеральному регулированию порядка осуществления муниципальных закупок. Однако анализ всех статей Конституции, в той или иной мере регулирующих местное самоуправление (в частности, статей 12, 15, 130–133) приводит нас к выводу, что Конституция не содержит таких препятствий. В частности, норма статьи 12 Конституции о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий в совокупности с нормой статьи 132 Конституции об отнесении к полномочиям местного самоуправления, в том числе, «формирования, утверждения и исполнения местного бюджета» не рассматривались как препятствие к принятию Бюджетного кодекса РФ, который подробнейшим образом регламентировал процедуры формирования, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, включая местные. Это и понятно: ведь гарантированное Конституцией право органов местного самоуправления самостоятельно определять структуру расходов местного бюджета не равносильно праву осуществлять расходы с нарушением базовых для бюджетного законодательства принципов полноты отражения расходов бюджетов, гласности, достоверности бюджета, эффективности и экономности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. Учитывая, что муниципальные закупки являются разновидностью расходов местного бюджета, мы убеждены, что на них в полной мере должны распространяться требования федерального бюджетного законодательства, в том числе законодательства, регулирующего процедуры бюджетных закупок.

При этом в случае необходимости можно предусмотреть в федеральном законе какие-то исключения из общих правил госзакупок применительно к муниципальным образованиям (например, более низкие ценовые пороги для определения подлежащего применению способа размещения муниципального заказа, сокращение сроков или упрощение отдельных процедур).

В законопроекте, по сравнению с действующим законодательством, усовершенствовано определение государственных нужд, для удовлетворения которых осуществляются закупки. Под государственными нуждами понимаются удовлетворяемые за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности РФ, субъектов РФ в товарах, работах, услугах, обеспечивающих выполнение обязанностей государства в социально-экономической, культурной, административно-политической сферах. В то же время это определение также не свободно от недостатков. Во-первых, представляется некорректной попытка определения государственных нужд через цели закупок, так как дать исчерпывающий перечень всех возможных целей государства невозможно. В то же время, указание на цели в определении закупок дает возможность за счет ограничительного толкования целей конкретных закупок, осуществляемых за счет бюджетных средств, вывести их из-под действия закона. Например, как было показано в обзоре регионального законодательства, узкое толкование понятия государственных нужд в ныне действующем законодательстве, приводит к тому, что закупки, осуществляемые для обеспечения функционирования региональных органов государственной власти, осуществляются на внеконкурсной основе. Во-вторых, во избежание расширительного толкования государственных нужд, необходимо уточнить источники финансирования госзакупок. Такими источниками, по нашему мнению, могут быть только бюджетные средства и средства внебюджетных фондов, но не иные «внебюджетные источники».

Согласно пункту 1 статьи 7 законопроекта, участниками процедур размещения заказов для государственных нужд могут быть любые граждане и юридические лица. В то же время, пункт 2 статьи 7 предусматривает возможность ограничения участия граждан и юридических лиц в процедурах размещения заказов для государственных нужд «в случаях, предусмотренных законодательством в целях защиты основ конституционного строя, национальных интересов РФ, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Полагаем, что указанная норма некорректна и чревата злоупотреблениями. Во-первых, потому, что она может быть истолкована как возможность установления индивидуальных ограничений по участию в конкурсе для отдельных лиц. Что касается категориальных ограничений, то они допустимы, но должны устанавливаться исключительно федеральным законом, а не подзаконными актами. Примером таких необходимых категориальных ограничений является, например, установленный статьей 11 рассматриваемого законопроекта запрет на участие в конкурсе его организаторов, их сотрудников и аффилированных лиц (кстати, в статье следует сделать оговорку, кто именно понимается под аффилированными лицами в данном случае, так как в разных федеральных законах это понятие имеет разное содержание). Учитывая изложенное, представляется необходимым либо конкретизировать норму пункта 2 статьи 7, установив исчерпывающий перечень случаев, когда участие в процедурах размещения заказов отдельных категорий лиц не допускается, либо исключить ее.

Явным недостатком формулировки законопроекта, посвященной кругу потенциальных участников конкурса, является отсутствие указаний на возможность участия в конкурсе объединений юридических лиц, не обладающих статусом юридического лица. Этот недостаток со всей очевидностью проявляется в сильно монополизированных отраслях, где признанным лидерам могут противостоять только объединенные сообщества мелких конкурентов. По этой причине необходимо предусмотреть возможность участия в конкурсах групп поставщиков, объединенных договором о совместной деятельности. При этом для снижения рисков государственного заказчика следует предусмотреть солидарную ответственность участников такой группы (договора простого товарищества) за действия всех составляющих ее лиц. В целях прохождения предварительного квалификационного отбора должны приниматься во внимание соответствующие показатели всех составляющих группу лиц: например, финансовые или трудовые ресурсы должны суммироваться, а дисквалификационные показатели одного из входящих в группу лиц должны считаться основанием для дисквалификации всей группы в целом.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.