WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 23 |

Обязанности местных властей в Германии могут быть разделены на три категории – делегированные, обязательные (мандатные) и добровольные. К делегированным обязанностям относятся функции, находящиеся в ведении федеральных или региональных властей, выполнение которых они делегируют на места. Как правило, в этом случае вышестоящие уровни власти сохраняют за собой значительный контроль в данных вопросах и предоставляют соответствующую финансовую поддержку. Примерами делегированных функций могут служить регистрация актов гражданского состояния (рождения, смерти, брака, и т.д.), регистрация транспортных средств и собственности, выдача паспортов, инспекция строительных объектов, социальная помощь и жилищные льготы (выплачиваемые из федерального бюджета), общественный транспорт, содержание некоторых дорог и шоссе, определенные полицейские функции. К обязательным функциям местных властей относятся школьное образование (первые ступени школьного образования находятся преимущественно в ведении муниципалитетов, тогда как более высокие ступени – как правило, в ведении округов, власти земель отвечают за наем учителей), профессиональное образование (в ведении округов), определенные аспекты здравоохранения, контроль за качеством пищевых продуктов, содержание детских дошкольных учреждений, местных дорожных сетей, пожарных служб, водоснабжения, канализации, утилизация отходов, а также содержание кладбищ. В дополнение к этому местные власти могут добровольно принимать на себя предоставление широкого круга (дискреционных) услуг, например, относящихся к спорту, отдыху и культуре, содержанию домов престарелых, молодежным программам, государственному жилью, вопросам экономического развития, рынкам, дополнительной поддержке образования, и предоставлению различных дополнительных коммунальных услуг (например, электро-, газо- и теплоснабжения). Добровольно выполняемые функции могут включать даже содержание сберегательных банков, почтовых отделений и организацию медицинского страхования. Оказание услуг в значительной мере интегрировано – как горизонтально, так и вертикально. Под горизонтальной интеграцией понимается то, что оказание услуг местным жителям осуществляется, как правило, совместно двумя уровнями местной власти, а под вертикальной – то, что многие услуги оказываются местными властями с помощью правительств земель и федеральных властей. Одним из последствий такой интеграции является неопределенность в разграничении ответственности за оказание услуг.

Расходы на социальные услуги составляют самую значительную статью расходов местных бюджетов. Четверть местных расходов направляется на социальное обеспечение, несколько меньшие суммы выделяются на финансирование здравоохранения и образования (14,5 и 13,0% соответственно) – см. табл. 13.1. Эти три статьи составляют практически половину общего объема расходов. Финансирование жилищных, социально-культурных и бытовых услуг составляет еще 15,3%. В то же время расходы на транспорт составляют 6,0%, отдых и культуру – 5,7%, безопасность – 3,4%. Общие расходы местных властей составляют 18,0% расходов консолидированного бюджета и 9,2% ВВП. Интересно отметить, что, несмотря на стремление консолидировать местную власть с целью ее подготовки к принятию на себя более широкого круга полномочий и возложению на нее большего количества делегированных и мандатных обязанностей, цифра 9,2% ВВП лишь незначительно превышает значения 8,5% ВВП и выше, которые регистрировались с 1965 по 1980 г. (а в 1990-х гг. значения этого показателя были ниже 8,5%). Таким образом, можно сделать вывод о том, что значительное расширение круга обязанностей не отражается немедленно на показателях местных расходов, исчисленных в долях ВВП. С 1960-х гг. доля расходов местных бюджетов на социальные услуги возросла, тогда как инвестиции в инфраструктуру сократились.

За исключением небольших по объему капитальных доходов (4,2%), доходы местного самоуправления можно разделить на три практически равные части – налоговые поступления, неналоговые доходы и гранты (см. табл. 13.2). Эта структура была довольно стабильна, несмотря на некоторое сокращение доли налоговых поступлений, произошедшее в 1990-х гг. после воссоединения. Основным налогом, устанавливаемым на местном уровне, является налог на предпринимательскую деятельность (определенная часть поступлений от которого передается вышестоящим бюджетам). Местные власти также налагают налог на недвижимость. Кроме того, местные бюджеты получают определенную долю поступлений от налогов на доходы физических лиц и корпораций и НДС (а также некоторых других незначительных разделяемых налогов). Данные по разделяемым налоговым доходам, приводимые в табл. 13.2, отнесены к местным налогам, хотя местные власти играют минимальную роль в определении размеров и доли этих налогов. Данные налоги и структура распределения соответствующих поступлений также были относительно стабильны. Доля неналоговых доходов довольно высока, и соответствующие поступления играют важную роль в местных бюджетах. Существуют различные формы межбюджетных трансфертов. Местные власти имеют право осуществлять заимствования, однако, как правило, осторожно пользуются этой возможностью. Кроме того, заимствования местных бюджетов, хотя и неформально, контролируются властями земель.

Германская конституция официально признает местную власть как один из уровней власти. Местными вопросами ведают прямо избираемые гражданами представители11. Обязанности трех уровней власти установлены в Основном законе. Тем не менее местная власть находится в ведении региональных властей (следует отметить, что и федеральные, и региональные власти издают законы, затрагивающие интересы местного уровня, например, в области налогообложения, образования, и т.д.). Поскольку местные органы находятся в ведении региональных властей, наблюдаются значительные различия (в том числе региональные) между конкретными положениями, касающимися их организации в разных землях. Так как федеральные и региональные власти могут передавать свои обязанности в ведение местных органов (а довольно значительная часть таких обязанностей уже делегирована местным властям), в то же время сохраняя в их отношении свои контрольные функции, местные органы зачастую выступают в этих сферах фактически в качестве агентов вышестоящих властей. Кроме того, власти земель часто используют местное самоуправление, особенно округа, как один из уровней своей администрации. Тем не менее, местным властям гарантируется свобода действий в том, что не относится к возложенным на них делегированным и мандатным обязанностям, однако строго в рамках закона. Эти полномочия интерпретируются как свобода действий в областях, не подлежащих исключительному ведению или не зарезервированных за другими уровнями власти. Местным властям также гарантируется право самостоятельно действовать в рамках закона, то есть решать стоящие перед ними проблемы наиболее подходящими с их точки зрения методами. Конституция Германии определяет источники собственных доходов и основные распределяемые налоги. Хотя последовательный курс на передачу обязанностей на места привел к перераспределению функций между уровнями федеративной системы Германии, налогообложение остается достаточно централизованным, что может ограничивать местную автономию.

На правительства земель возложена функция надзора за местной властью. Региональные департаменты, ведающие местными делами, являются главными надзорными инстанциями по отношению к местным властям, в то время как департаменты, ведающие определенными функциями (например, вопросами образования, здравоохранения и т.д.) осуществляют мониторинг соответствующей деятельности местных властей, в том числе связанной с выполнением делегированных обязанностей. Федеральное правительство также осуществляет контроль за исполнением делегированных на местный уровень полномочий. В том, что касается обязанностей, добровольно принятых на себя муниципалитетами, то здесь в качестве контролирующих инстанций, представляющих интересы земель, выступают окружные комитеты, в которые входят должностные лица и глава исполнительной власти округа. Окружные комитеты определяют правомерность действий местных властей. Кроме того, потенциальные споры по поводу тех или иных действий властей (конфликты между разными уровнями власти и т.д.) могут разрешаться через суд.

Поскольку обязанности разных уровней власти тесно переплетаются, а услуги поставляются ими совместно, для эффективного функционирования федеральной системы необходимы постоянные переговоры и консультации между властями разных уровней. Поэтому характерной чертой немецкой системы и являются консультации и стремление к достижению консенсуса между разными уровнями власти, что позволяет определить ее тип как федерализм, основанный на сотрудничестве. Отмечается, что должностные лица разных уровней признают индивидуальную и коллективную роль различных уровней власти в организации всеохватывающей сети общественных услуг. Иллюстрацией тесной связи между уровнями власти может послужить тот факт, что советники местных органов власти зачастую являются также членами законодательных органов земель. Наряду с исполнением других функций, ассоциации местных властей, выступающие как выразители их интересов, играют важную роль в отношениях между различными уровнями власти. По замечанию одного из исследователей, «несмотря на свое сложное устройство, система работает, хотя и приходится прилагать значительные усилия для достижения консенсуса…» (Norton, 1994, с. 255).

Сложность отношений между уровнями власти воспроизводится и на местном уровне, где местным органам предоставлена значительная свобода выбора наиболее подходящих способов оказания услуг. Местные услуги могут предоставляться через соответствующие департаменты местных органов власти, собственные предприятия, подряд частных организаций (коммерческих и некоммерческих) и организовываться совместно несколькими властями. Широко используются соглашения, устанавливающие предметы совместного ведения местных властей (verband). В определенной степени именно такие соглашения стали базой для слияний в ходе консолидации местных властей. В то же время следует отметить, что они были продолжением традиций сотрудничества между властями разных уровней и совместного предоставления услуг на местном уровне, благодаря чему даже небольшие местные организации смогли расширить спектр услуг и сократить свои издержки. Совместное ведение широко используется при оказании определенных услуг (например, относящихся к водоснабжению, канализации, утилизации отходов, пожарной охране, школам, больницам, жилью, учреждениям культуры и отдыха). Округа также сотрудничают между собой и со своими муниципалитетами в целях предоставления услуг, входящих в сферу их совместных задач. В мегаполисах часто создаются региональные ассоциации местных властей, входящих в состав разных округов, которые стремятся к созданию интегрированных сетей по предоставлению услуг.

Как уже отмечалось, местные власти достаточно самостоятельны в том, что касается их деятельности. Не менее широкая свобода предоставлена им и в вопросах внутренней организации. Формы исполнительных органов значительно различаются (как правило, по регионам), в то время как структура комитетов зависит от местных потребностей. Большинство земель требует, чтобы местные школьные администрации были организованы на автономных началах (подобно муниципалитетам). В то же время профессиональные служащие на местном уровне получают соответствующую квалификацию в соответствии с национальными программами образования и экзаменов. Размеры зарплат и льгот также устанавливаются на национальном уровне. Местные власти имеют право назначать и повышать в должности своих служащих, но не имеют права самостоятельно увольнять их, поскольку, будучи назначенными, высокопоставленные чиновники несменяемы.

Расходы и доходы местных органов

Данные по расходам местных бюджетов в Германии приводятся в табл. 13.1. Этот вопрос довольно подробно освещался выше, и к этому описанию практически нечего добавить. Следует лишь напомнить, что большинство местных расходов направляется на финансирование широкого круга социальных услуг (включая государственное жилье и жилищные субсидии). Гораздо больший интерес представляет анализ налогообложения и доходных статей местных бюджетов в целом.

В 1996 г. (см. табл. 13.2) налоговые поступления составляли 30,6% доходов местных бюджетов. Поступления от налогов на доходы и прибыль составили около 80% всех налоговых доходов местных властей. По конституции Германии, эти доходы определены как доля местных (муниципальных) бюджетов (15% после вычета «налога солидарности») в национальных налогах на доходы физических лиц и прибыль корпораций, поступления от которых также распределяются между федеральным правительством и властями земель (по 42,5%). Законодательно установлено, что небольшая доля поступлений от НДС (2,2%) также закрепляется за местными бюджетами. Кроме того, 3,67% поступлений от НДС направляется на финансирование национальных пенсий. Оставшаяся сумма поступлений от НДС подлежит распределению между федеральными и региональными властями (50,5% и 49,5% соответственно). Местные власти устанавливают местный налог на предпринимательскую деятельность, причем 15% соответствующих поступлений поступает бюджетам земель, а 5% – федеральному бюджету. По некоторым данным, доходы от разделяемых налоговых поступлений составляли 82,5% всех налоговых доходов местных бюджетов в 1996 г.

Основным налогом, устанавливаемым на местном (муниципальном) уровне, является налог на предпринимательскую деятельность. База этого налога определяется властями земель и включает прибыль от производственной деятельности, оборотный капитал, и (в зависимости от земли) совокупный фонд оплаты труда. Местные власти обладают определенной свободой в установлении ставок налога на предпринимательскую деятельность. Местные бюджеты удерживают за собой 80% поступлений от этого налога, а 20% следуют вышестоящим бюджетам. Поступления от местного налога на предпринимательскую деятельность составляют около половины общей суммы разделяемых налоговых доходов местных бюджетов, или около 40% налоговых доходов местных властей. Неудивительно, что местный налог на предпринимательскую деятельность является гораздо более важным источником налоговых доходов для городских, а не сельских бюджетов. Значение этого налога для местных бюджетов уже в течение длительного времени вызывает определенную озабоченность. Хотя в 1969 г. его доля уже была сокращена почти на 40% в обмен на однопроцентное увеличение доли местных бюджетов в поступлениях от подоходных налогов (с 14 до 15%), регулярно раздаются призывы к дальнейшему сокращению доли этого налога в местных бюджетах12.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.