WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 23 |
В Канаде, например, нецелевая поддержка составляет менее 20%, и лишь в трех провинциях нецелевое финансирование превышает целевое. Несмотря на то, что фонды, выделяемые на общую поддержку, обычно распределяются в соответствии с определенными, хотя и весьма ограниченными, критериями выравнивания, более ранние исследования позволяют сделать вывод о том, что усилия по бюджетному выравниванию принесли весьма скромные результаты, преимущественно из-за неадекватного финансирования. В целом ни по объемам поддержки, ни по масштабу нецелевого финансирования местные власти общего назначения (хотя, безусловно, некоторые штаты и провинции представляют исключение) не могут сравниться с местным уровнем Австралии, Дании и Германии.

Во всех пяти странах важную роль играют программы целевых трансфертов. В Канаде и США гранты на школьное образование (школьным советам) составляют подавляющую долю от общего объема трансфертов местным органам общего назначения. Как правило, целевые трансферты преобладают и среди грантов местным властям общего назначения. Как и во многих других странах, реформа систем целевых трансфертов (путем перехода к финансированию через блочные гранты) привела к сокращению общего числа грантов и позволила направлять их на решение более широких задач, благодаря чему система целевых трансфертов стала гораздо более управляемой. В Австралии около 40% трансфертов, направляемых федеральными властями местным бюджетам, составляют целевые гранты на развитие дорожной сети, выделяемые на основании соответствующих критериев, однако после зачисления в местные бюджеты они могут использоваться в других целях. В то же время 50% трансфертов, которые выделяют местным бюджетам власти штатов, являются целевыми грантами и направляются главным образом на финансирование жилищных программ, коммунальных услуг и транспорт. Хотя в Германии около половины трансфертов местным бюджетам также должны направляться на определенные цели, значительная их часть выделяется на компенсацию за исполнение функций, делегированных местному уровню федеральными и региональными властями (к примеру, социальные услуги). Вышестоящие уровни власти в США и Канаде проявляют гораздо меньшую щедрость в предоставлении компенсаций за исполнение функций переданных ими на местный уровень. В Дании основным видом трансфертов местным бюджетам является грант, компенсирующий расходы, которые муниципальные власти несут, администрируя национальную пенсионную программу (60% всех трансфертов муниципальным бюджетам), и в этом отношении на нее становится все больше похожа канадская система трансфертов на школьное образование. Еще около 40% трансфертов в Дании направляются на другие цели.

Одной из аномалий местных финансов является тот факт, что местные бюджеты, где транспорт (особенно дороги и улицы) составляет одну из главных статей расходов, лишены (или редко имеют) доступ к поступлениям от налогов на автомобильное топливо или лицензионных сборов, которые связаны с соответствующими расходами. Такая ситуация не должна вызывать удивления, поскольку высокая мобильность покупателей затрудняет самостоятельное введение местными властями соответствующих сборов с пользователей (это в меньшей степени относится к лицензионным сборам). В некоторых случаях доходы региональных или федеральных властей, получаемые за счет этого источника, могут направляться на формирование транспортных грантов, однако, как правило, такая прямая связь отсутствует. В связи с этой ситуацией было бы желательно, чтобы центральные и региональные (штат, провинция) власти разделяли доходы от соответствующих налогов и сборов с местными бюджетами. Часть этих средств могла бы выделяться местным властям в виде целевого трансферта, либо, что выглядело бы более логично, в виде квазицелевого гранта по типу федерального дорожного трансферта в Австралии. В Канаде некоторые провинции разделяют доходы от налогов на моторное топливо, но только с отдельными местными бюджетами.

Целевые трансферты часто выделяются на поддержку капитальных расходов, особенно в Канаде и США. В Германии федеральные гранты местным бюджетам могут использоваться лишь на поддержание инфраструктуры, а в Дании они используются очень редко. В адрес доноров капитальных трансфертов часто раздавались критические замечания в связи с тем, что, предоставив средства, покрывающие авансовую (начальную) стоимость проекта, они не финансировали последующие (операционные) затраты. Кроме того, капитальные трансферты могут иметь искажающий эффект из-за увеличения капитальных расходов в ущерб эксплуатационным.

Хотя трансфертные системы значительно разнятся от страны к стране, основные типы грантов там схожи. В результате исследования было получено достаточно данных, позволяющих вынести нормативное суждение по поводу предоставления нецелевого финансирования во всех рассматриваемых странах. В то же время сравнительный анализ целевых трансфертов потребовал бы крайне обширного и тщательного исследования. Тем не менее можно сделать вывод о том, что, по-видимому, власти Канады и США слишком широко используют целевые гранты (по сравнению с нецелевыми трансфертами) местным властям общего назначения. Общей проблемой является нестабильность (ненадежность), возникающая в случае предоставления трансфертов вышестоящими уровнями власти, в результате чего в наибольшей степени страдают местные бюджеты, находящиеся на самой нижней ступени фискальной системы. Свидетельством этого стало введение и отмена программы разделения доходов в США. В то же время в Канаде жесткая бюджетная политика 1990-х гг. привела к тому, что за десять лет доля грантов в доходах местных бюджетов упала с 23% до 15%.

Замечание по бюджетному дисбалансу

На бюджетный дисбаланс нередко ссылаются, особенно в ходе обсуждения проблем местных властей. В самом упрощенном виде этот термин означает ситуацию, в которой расходы какого-либо бюджета превышают его доходы из собственных источников. Можно уточнить это определение, обратившись к более сложным концепциям измерения адекватности расходных потребностей выполняемым функциям и собственному налоговому потенциалу, однако здесь более простое описание бюджетного дисбаланса будет достаточным. Бюджетный дисбаланс подразумевает гранты, выступающие как источник покрытия разницы между расходами и собственными источниками дохода. Нередко ссылки на бюджетный дисбаланс приводятся для обоснования необходимости повышения налогового потенциала, дополнительных трансфертов, уменьшения обязательств, что придает термину негативный оттенок, особенно если он употребляется в ходе спора, где одна из сторон обвиняет другую в плохом управлении, выслушивая в ответ аргументы о неправомерных требованиях или чрезмерной тяжести бремени.

Целью этого раздела является доказательство того, что бюджетный дисбаланс, определенный как превышение расходов над собственными доходами, является бессмысленной концепцией. Возможны ситуации, когда собственные доходы местных бюджетов соответствуют расходам, однако, даже при хорошем управлении, дела в местном общественном секторе идут плохо. Точно так же возможны ситуации, когда, несмотря на наличие большого разрыва между доходами и расходами, этот сектор получает достаточное финансирование и хорошо управляется. Например, если местные власти отвечают за предоставление услуги имеющей значительный внешний эффект, достижение баланса между расходами и собственными доходами приведет к падению эффективности и недопроизводству данной услуги. Баланс между собственными доходами и расходами местного бюджета не является неким магическим средством. Проблема бюджетного (дис)баланса носит гораздо более комплексный характер.

Определение бюджетного баланса, наиболее адекватного конкретным обстоятельствам, является гораздо более продуктивным подходом, чем выяснение размера и степени бюджетного дисбаланса. Как уже было замечено выше, финансы следуют за функцией. Если круг обязанностей широк, источники доходов должны быть адекватны им не только в плане способности к обеспечению соответствующего уровня доходов, но и в отношении установления четкой взаимосвязи «благо – стоимость» между налогами и расходами. Имеются ли в распоряжении местных властей собственные источники доходов, адекватные расходным потребностям (даже в случае отсутствия внешних эффектов) Может случиться так, что, например, сумма поступлений от сборов и налога с недвижимости окажется недостаточной и возникнет необходимость обращения к дополнительному налоговому источнику (к примеру, местному подоходному налогу). Или, если обращение к иному налоговому источнику по каким-либо причинам невозможно, возникает нужда в трансферте на ликвидацию бюджетного разрыва. В таком случае, проблема заключается в том, достаточна ли величина выделенного трансферта и каким образом он должен быть распределен. Точно так же, когда местный бюджет с низким доходным потенциалом и высокими расходными потребностями получает выравнивающий трансферт, это не является доказательством, свидетельствующим о наличии в фискальной системе дефекта, который может быть исправлен путем устранения бюджетного дисбаланса. В случае же значительных внешних эффектов необходимы оптимизирующие трансферты. Таким образом, «бюджетный дисбаланс» (понимаемый как недостаточность собственных доходов для покрытия расходов) может возникать по объективным причинам. Для того чтобы верно оценить бюджетный дисбаланс, необходимо тщательно определить, насколько оптимально структурированы все компоненты бюджетной системы – расходные обязательства, налоговые источники, размер и тип трансфертов – для эффективного предоставления услуг в соответствии с ожиданиями местного сообщества. Поскольку такая оценка должна проводиться очень тщательно, это может оказаться сложной задачей. Может быть, в результате такой оценки выяснится, что объем трансфертов должен быть уменьшен или увеличен. Это замечание должно лишь показать, что ни наличие трансфертов, ни их относительные объемы не говорят ровным счетом ничего о бюджетном (дис)балансе.

Инфраструктура16

Местные власти предоставляют целый ряд капиталоемких услуг. Как правило, к таким услугам прежде всего относятся дороги и улицы, общественный транспорт, водоснабжение и канализация, дренажные системы, однако капитальные расходы играют не менее важную роль в сфере культуры и отдыха, школьного образования, здравоохранения и т.д., которые также часто входят в сферу деятельности местных властей. В целом, местные бюджеты осуществляют около половины общих государственных капитальных расходов.

Капитальные расходы местных бюджетов, как правило, финансируются за счет комбинации собственных средств, трансфертов и заимствований. Собственные доходы обычно представляют собой резервы, накопленные за счет налоговых поступлений, сборов и иных источников доходов. Достаточно часто на покрытие тех или иных капитальных расходов выделяются отдельные целевые гранты, как, например, на дорожное строительство, сооружения, относящиеся к общественному транспорту, здания школ. Среди рассматриваемых стран в этом отношении особняком стоит Дания, где гранты на финансирование капитальных расходов выделяются достаточно редко. В качестве способа финансирования капитальных затрат трансферты могут быть привлекательны по многим причинам – они прозрачны, помогают покрывать крупные расходные потребности, улучшают местную инфраструктуру. Однако программы капитальных расходов (даже на местном уровне) осуществляются гораздо чаще, чем это принято считать; и если оправданна помощь на капитальные расходы, то можно полагать, что и помощь на покрытие операционных затрат не менее важна; перекос в сторону поддержки капитальных затрат может идти в ущерб эксплуатационным расходам. Помощь в сфере инфраструктуры должна быть тщательно продумана. Финансирование за счет заимствований может быть использовано для стабилизации спроса на местные финансы и служить средством распределения стоимости капитальных услуг на весь срок возврата долга и распространения их на сменяющих друг друга со временем бенефициаров.

Практически все заимствования местных бюджетов осуществляются в целях финансирования капитальных затрат. Как правило, заимствования на покрытие непредвиденных эксплуатационных и текущих расходов должны быть погашены уже в следующем бюджетном году. Вышестоящие уровни власти осуществляют мониторинг заимствований местных бюджетов, редко полагаясь в этом вопросе исключительно на рыночную дисциплину. В Австралии и Германии местные капитальные потребности определяются как часть соответствующих потребностей регионов (штатов и земель) в ходе их переговоров с федеральными властями. Местные власти Дании коллективно участвуют в переговорах с центральным правительством о пределах заимствований местных бюджетов. И в Канаде, и США рыночная дисциплина играет гораздо большую роль в сфере местных заимствований, однако и в этих странах региональные власти (провинции и штаты) осуществляют различные меры контроля и мониторинга в этой области.

Хотя местные бюджеты и могут производить прямые заимствования на рынках капитала, вышестоящие уровни власти, как правило, контролируют этот процесс и в некоторых случаях оказывают помощь в получении займов. Некоторые провинции Канады производят заимствования с целью предоставления полученных средства в качестве займов местным бюджетам через региональные корпорации муниципальных финансов. Такая организация позволяет провинциям осуществлять прямой контроль за займами местных бюджетов, которые, в свою очередь, опираясь на более прочные позиции властей провинции на рынке капиталов, могут получать кредиты под менее высокий процент, нежели в случае их самостоятельного выхода на рынок. В некоторых странах Западной Европы издавна существуют муниципальные фонды развития (поддерживаемые из центра), которые играют роль финансовых институтов по обслуживанию местных бюджетов. Во многих случаях такие институты эволюционируют, постепенно превращаясь в более независимые и коммерческие организации.

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.