WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 23 |

Было бы довольно затруднительно показать, что эффективность деятельности местных властей (или, более широко, властей той или иной страны), избравших одну из этих сильно различающихся между собой моделей распределения расходов, значительно лучше или хуже по сравнению с любой другой. Действительно, в этой ситуации единственным надежным выводом может быть лишь утверждение о невозможности порекомендовать ту или иную модель в качестве образца для подражания. Эффективность того или иного механизма во многом зависит от традиций, культуры, истории, и т.д., и, что важно заметить, от стабильности системы межбюджетных отношений.

Существует определенный набор функций, которые лучше всего выполняются на местном уровне. Разумеется, в отношении других видов деятельности взгляды на должную степень децентрализации и субсидиарности могут сильно расходиться. К преимуществам передачи ответственности за предоставление той или иной услуги на места можно отнести лучшее понимание и учет местных интересов, однако эти преимущества не всегда способны перевесить отрицательные внешние эффекты или компенсировать уменьшение эффекта масштаба и охвата, а также рост административных издержек. Аллокационные обязанности (например, дороги и транспорт, сбор и утилизация отходов, дренаж, водоснабжение и канализация, сфера отдыха) – то есть предоставление услуг прежде всего на местное благо – часто считаются более подходящими для местного уровня, чем услуг, тесно связанных с перераспределением и (потенциально) значительными внешними эффектами, как, например, школьное образование, здравоохранение и, в особенности, социальная помощь, примером чему служат вышеперечисленные страны. Местные власти во всех этих странах (за исключением Австралии, если оставить в стороне сферу государственного жилья) несут значительные расходы по предоставлению хотя бы одной из социальных услуг, что требует внешней финансовой поддержки. К примеру, школьное образование, занимающее особо важное место в расходах местных властей Канады и США, было передано в ведение провинций в Канаде, а в США получает значительную финансовую поддержку за счет бюджетного выравнивания проводимого штатами. В Дании, где расходы на социальное обеспечение составляют более половины всех расходов местных бюджетов, большая доля таких расходов осуществляется через программы, проводимые и финансируемые центральным правительством, но которые администрируют местные власти. Тем не менее важные виды деятельности, вызывающие значительные внешние эффекты и связанные с перераспределением, которые было бы выгоднее осуществлять на местном уровне, могут быть оставлены за местными властями и стать более эффективными при условии выбора оптимальной структуры межбюджетных отношений. Что касается аллокационных функций, здесь местные границы (в силу изменившихся условий или иных причин) могут стать препятствием к установлению эффективных зон обслуживания или реализации местных интересов. Поэтому границы иногда пересматриваются, часто по настоянию вышестоящих уровней власти. Значительное по масштабам укрупнение местных органов имело место (по крайней мере, в некоторых областях) в странах, включенных в настоящий обзор. По большей части эти перемены происходили в 1950-х и 1960-х гг., в результате чего количество местных властей значительно сократилось. В то же время местные власти не всегда связаны своими территориальными границами. Небольшие по размеру образования особенно часто видят и используют возможности по сокращению издержек путем объединенного предоставления услуг с соседними единицами, заключения соглашений с другими властями, или подряжая для выполнения тех или иных услуг частные фирмы и т.д.

В предоставлении многих общественных услуг одинаково заинтересованы местные, региональные и центральные власти. В этом случае передача их в исключительное ведение одного из уровней может сказаться на эффективности предоставления таких услуг. Решение проблемы может быть найдено путем диверсификации ответственности за предоставление таких услуг с тем, чтобы их эффективность отвечала ожиданиям граждан. Тем не менее можно с большой уверенностью ожидать, что комплексный характер услуг и учет разных интересов могут усложнить отношения между различными уровнями власти. Существует много подходов к решению этой проблемы, например, разграничение ответственности по разным аспектам предоставления услуги (например здравоохранение), разделение издержек, совместное производство. В крайних случаях вышестоящие уровни власти или превращают местные власти в своих агентов по предоставлению некоторых услуг (например, делегированные обязанности в Германии), или принимают на себя все обязанности по предоставлению услуги (полицейская служба в Австралии, Дании и Германии, пожарная служба в Австралии). Степень усложнения из-за необходимости учета разных интересов также может быть различной, что видно на примере подхода Дании и Германии к (особенно) услугам социального характера. Тесно переплетающиеся интересы трех уровней власти в Германии привели к созданию весьма сложной системы, функционирование которой требует значительных усилий по согласованию и постоянных консультаций. В Дании структура гораздо четче, несмотря на большую роль местных властей, по-видимому, благодаря более простой организации предоставления социальной помощи и больших налоговых потенциалов местных властей (полномочий в сфере налогообложения). Суть дела заключается в том, что вышестоящие уровни власти могут иметь вполне оправданную заинтересованность в услугах, предоставляемых местным уровнем, и существуют многочисленные возможности для их участия в этих услугах, как показывает опыт стран включенных в настоящий обзор. В случаях вмешательства вышестоящего уровня власти необходимо наличие механизмов, которые обеспечивали бы должную степень подотчетности местных органов как этому уровню власти, так и гражданам. Кроме того, в случае разделения обязанностей необходимо их адекватное распределение, ясность в том, кто за что отвечает, и координация действий. В конечном итоге система, способная признавать и удовлетворять многие важные интересы, может быть достаточно сложна, но она не должна быть запутанной.

Местные обязанности могут быть разделены между разными местными властями. Местные власти могут обладать разными полномочиями. Так, деятельность окружных властей в Дании, Германии и США часто перекрывает и дополняет деятельность муниципалитетов по предоставлению тех или иных услуг. Например, в Дании окружные власти отвечают за больницы и старшие ступени школьного образования, в Германии в их ведении находятся старшие ступени школьного образования, профессиональное образование и социальное страхование, а в США социальное обеспечение в значительной мере является функцией властей графств. Объединение полномочий местных и окружных властей в единую юрисдикцию широко используется как в Германии, так и в США в целях создания местной власти на городских территориях. Региональные власти второго уровня существуют в некоторых провинциях в Канаде, но практически отсутствуют в Австралии. Специализированные местные органы широко распространены в Канаде, Германии и США. Особое внимание часто уделяется школам, поскольку в их наличии заинтересовано местное население, а их содержание требует значительных затрат. В Канаде и США в этой области преобладают школьные округа, которые представляют собой отдельную форму местной власти (хотя в Канаде, по мере утраты налоговых полномочий, они постепенно превращаются в агентов властей провинций). В Германии школьные советы автономны и в большей степени схожи с муниципалитетами. Важно также упомянуть обычно оставляемые без внимания многочисленные специализированные (и часто уполномоченные на выполнение только одной функции) органы, создаваемые для предоставления широкого круга таких услуг, как, например, водоснабжение и канализация, других коммунальных услуг, водостоки, охрана окружающей среды, пожарная охрана, местные учреждения отдыха и развлечений, общественный транспорт, учреждения здравоохранения, и т.д. К преимуществам специализированных органов относится их способность использовать эффект масштаба, лучшая адаптация к естественно складывающимся ареалам потребления услуг и/или более полно удовлетворять потребности получателей услуг, если те готовы пойти на необходимые издержки. Такие специализированные органы местной власти особенно часто встречаются в Канаде, Германии и США. В США был зарегистрирован бурный рост числа подобных организаций. В Германии, где специализированные организации создаются на совместных началах соседствующими местными властями, они особенно популярны и эффективны, особенно там, где размеры муниципалитетов невелики, а также в районах крупных городов. Местные специализированные органы почти отсутствуют в Австралии, возможно, в связи с гораздо большей ролью, которую там играют власти штатов (например, штаты отвечают за школьное образование, пожарную и полицейскую службы, общественный транспорт, и исполнение иных функций, которые в других странах обычно находятся в ведении местного самоуправления).

В рассматриваемых странах местным властям предоставлена значительная самостоятельность в том, что касается выбора оптимальных с их точки зрения путей предоставления услуг15. В течение нескольких последних лет наблюдалось стремление открыть рынок местных услуг для конкуренции, как правило, через конкурсный подряд. По наблюдениям, это многообещающий подход, однако он не является панацеей. Обращение к частным поставщикам (и даже другим властям) требует тщательной подготовки контрактов, постоянного мониторинга и наличия адекватных правовых средств. Встречные действия со стороны властей (внедрение программ по оценке и вознаграждению результатов деятельности, а также создание действенных стимулов к повышению производительности) привели к повышению эффективности их функционирования. В качестве примера (безусловно, далеко не единственного) приложения усилий к повышению эффективности (местного) общественного сектора можно привести Австралию, где началась реализация национальной программы направленной на повышение эффективности деятельности местных властей.

Доходы местного самоуправления и собственные источники доходов

Финансы следуют за функцией. Собственные доходы должны быть адекватны возлагаемым задачам как по виду, так и по объему. В значительной мере из-за внешней заинтересованности в определенных видах деятельности местных властей, их собственные доходы обычно недостаточны для покрытия расходных обязательств, и возникающая разница покрывается за счет трансфертов. Неудивительно, что местные власти в Австралии, с их небольшим бюджетом, нацеленным на решение местных задач, на пять шестых финансируется за счет собственных источников (и только 16,4% доходов обеспечиваются за счет грантов). В Австралии доля трансфертов в два и более раз меньше, чем в остальных четырех рассматриваемых странах. Исходя из того, какое важное место занимают социальные расходы в местных бюджетах Дании, кажутся довольно неожиданными данные, демонстрирующие не менее важную роль их собственных доходов. Тем не менее похоже, что эта специфика явилась результатом того, что в Дании широко и довольно оригинально используются местные (подоходные) налоги в комбинации со значительным бюджетным выравниванием. Структура собственных доходов значительно варьируется по странам.

Принцип обложения получателя благ играет фундаментальную роль в местных финансах. Этот принцип заключается в том, что местные жители должны покрывать стоимость оказания местных услуг, выгоды от которых они получают. В данном случае должна существовать четкая взаимосвязь: «благо – стоимость» (расходы – доходы). Местные налоги не должны экспортироваться. Сборы с пользователя или получателя являются эффективным методом соблюдения принципа обложения получателя и финансирования ряда местных услуг. Местные налоги, сборы, и т.д. должны устанавливаться местной властью. Возможности по установлению ставок налогов (но, как правило, не налоговых баз) являются здесь критическим фактором. Местные налоги отличаются от участия в доходах, над которым местные власти не имеют контроля, и которое поэтому может рассматриваться скорее как трансферт, а не налог. Широко признанными критериями местного налога являются: определение налога на местном уровне, стабильность (надежность) или, по крайней мере, предсказуемость, налог должен быть видимым (прозрачным), способствовать повышению подотчетности, иметь низкие издержки по администрированию и взысканию, не производить искажающих эффектов, быть справедливым и адекватным.

Местные налоги

Источники местных налогов значительно разнятся от страны к стране. Анализ стран – членов ОЭСР показал, что многие страны (в особенности бывшие британские колонии) широко используют налоги на недвижимость; в то же время подоходные налоги служат главными источниками доходов местных бюджетов в ряде (большей частью северно-европейских) стран, а некоторые другие государства (главным образом южно-европейские) больше полагаются на различные комбинации налогов на недвижимость, доходы и потребление (McMillan, 1995/2001). Среди рассматриваемых стран в Австралии, Канаде и США доминируют налоги на недвижимость (и связанные с собственностью налоги), в то же время в Дании также существуют, хотя и достаточно скромные, налоги на недвижимость. То же, хотя и в меньшей степени, относится к Германии. Особенности баз налога на недвижимость (на землю – на землю и благоустройство, на капитал – арендную стоимость) существуют как между странами, так и внутри них, хотя во всех случаях базы налогов на недвижимость определяются вышестоящими уровнями власти. По большинству критериев, перечисленных выше, налоги на недвижимость хорошо подходят для местного уровня власти. Недостаточная степень адаптивности налога (например, автоматического увеличения баз в случае инфляции) служила предметом критики, однако с широким внедрением компьютерных методов массовой оценки, которые позволяют своевременно обновлять базы данных, эта проблема перестала быть актуальной. Определенные сомнения может вызвать справедливость этого налога в связи с наличием центров, где концентрируется деловая и промышленная недвижимость. Несмотря на то, что в Канаде и США поступления от налогов на недвижимость активно используются для финансирования школ, они не рассматриваются как эффективное средство получения доходов для финансирования социальных услуг. Повышение налогов на недвижимость до уровней, необходимых для достижения достаточно значительного вклада в финансирование социальных программ вызывает сильное сопротивление, о чем свидетельствует пример как Канады, так и США, где были значительно увеличены трансферты на нужды школьного образования.

Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 23 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.