WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

Кузнецова О.В.

кандидат экономических наук,
начальник отдела Рабочего центра
экономических реформ при Правительстве РФ

Оценка экономической политики
региональных властей по бюджетным
индикаторам

1. Общие подходы

В настоящее время достаточно очевидным является тот факт, что экономическая политика заметно различается по субъектам Российской Федерации. Вполне логично предположить, что различия между регионами в характере экономической политики их властей не могут не влиять на социально-экономическое развитие как непосредственно субъектов Федерации, так и экономики страны в целом. Однако при всей важности этой проблематики и наличии немалого количества посвященных ей исследований не существует более или менее ясных представлений ни о типах регионов по осуществляемой в них экономической политике и причинах межрегиональных различий, ни о степени воздействия тех или иных решений или действий региональных властей на происходящие изменения в социальной и экономической сферах.

Причина отсутствия ясного представления о межрегиональных различиях в экономической политике, их причинах и последствиях вполне очевидна – чрезвычайная обширность рассматриваемой проблематики. Для определения таких различий необходимо анализировать не только статистические данные, количество которых весьма ограничено, но и региональное законодательство, и даже сообщения местных средств массовой информации. Последнее необходимо для того, чтобы оценить реальные действия региональных администраций, что подчас невозможно сделать ни на основе анализа статистики, ни нормативно-законодательных актов.

В силу обширности проблематики, любое исследование по экономической политике регионов вынуждено ограничиваться теми или иными рамками. Как показывает опыт ранее выполненных исследований, возможны разные подходы к выбору таких ограничений. Очень условно можно выделить следующие варианты исследований:

1) рассмотрение всех (или почти всех направлений) экономической политики региональных властей по всем регионам1; такой подход дает представление о всем спектре существующих проблем и вопросов, но далеко не во всех случаях удается оценить различия между всеми регионами;

2) типология регионов на основе доступных статистических показателей, отражающих характер экономической политики в регионах2; типологический подход имеет очень важные достоинства: во-первых, позволяет сравнивать между собой все регионы, а не небольшое число модельных, во-вторых, как правило, он дает более объективные результаты, нежели качественный анализ; основной недостаток типологического подхода заключается в том, что далеко не все составляющие экономической политики могут быть оценены количественно, и, соответственно, на основе этого подхода невозможно получить полное представление об экономической политике регионов;

3) анализ экономической политики властей одного или нескольких (выбираемых в качестве модельных) регионов3; в отличие от двух предыдущих подходов, он позволяет провести сравнительно глубокий и детальный анализ экономической политики, но, естественно, не дает возможности сравнивать друг с другом все или по крайней мере большое число субъектов Федерации;

4) изучение отдельных направлений экономической политики региональных властей, причем, как правило, также на примере отдельных регионов4; в тех немногих случаях, когда анализ проводится по всем регионам, появляется возможность проводить типологии регионов по одному из направлений экономической политики, в остальных случаях этот подход мало чем отличается от предыдущего и имеет в основном те же достоинства и недостатки.

Исследование, результаты которого представлены в этой статье, представляет собой оценку различий между российскими регионами по проводимой ими экономической политики, основываясь на анализе показателей, характеризующих расходную часть консолидированных региональных бюджетов. Выбор именно такого подхода (отличающегося от традиционного тем, что для анализа используются не все известные индикаторы, отражающие экономическую политику регионов, а только бюджетные) представляется целесообразным по целому ряду причин.

Во-первых, при выбранном подходе подбор показателей в гораздо меньшей степени зависит от наличия или отсутствия статистических данных. В данном случае первичным является выбор объекта исследования, а не подбор всех имеющихся индикаторов. Теоретически при анализе статистики об исполнении региональных бюджетов можно получить относительно полное представление о бюджетной политике региональных властей. Ограничение исследования анализом только расходной части региональных бюджетов является вынужденным. Все составляющие политики властей субъектов Федерации, связанные с доходной частью, при современном состоянии статистической отчетности, не поддаются однозначной оценке. Так, например, установление пониженных ставок налогов и налоговых льгот может быть направлено как на улучшение инвестиционного климата в регионе, так и на поддержку убыточных предприятий; причиной высокой собираемости налогов может являться широкомасштабное использование неденежных форм исполнения бюджета.

Во-вторых, статистика об исполнении региональных бюджетов по сравнению с другими статистическими данными имеет целый ряд преимуществ. В сопоставимом виде она есть за шесть ближайших лет – 1995-2000 гг. (хотя отсутствие других социально-экономических показателей за 2000 г. (прежде всего прожиточного минимума) не позволили включить данные за этот год в анализ). Это позволяет оценить не только современные различия в экономической политике регионов, но и их динамику. В дальнейшем качество бюджетной статистики, скорее всего, не только не ухудшится, но и улучшится, поэтому выработанные в данном исследовании методические подходы могут быть использованы и в будущем.

Еще одним достоинством бюджетных показателей является то, что они характеризуют годовой период в целом, и поэтому могут сравниваться с ежегодными показателями, отражающими социально-экономическое развитие регионов (динамикой промышленного и сельскохозяйственного производства, долей убыточных предприятий и т.д. и т.п.). С использованием иных, нежели бюджетных, показателей возникает целый ряд проблем. Например, данные по регулированию цен и открытости товарных рынков в гораздо меньшей степени могут быть отнесены к одному году – совершенно очевидно, что ситуация в регионах до кризиса августа 1998 г. была совершенно иной по сравнению с ситуацией после кризиса. Более того, насколько нам известно, в настоящее время Госкомстат РФ не публикует данных о регулировании цен в регионах на постоянной основе. Отсутствие продолжительных временных рядов данных характерно и для некоторых показателей, показывающих ход реформ в жилищно-коммунальном хозяйстве. Например, федеральные стандарты предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг впервые были рассчитаны только для 1997 г., поэтому невозможно оценить соответствие фактической стоимости услуг ЖКХ федеральным стандартам для 1995-1996 гг.

Наконец, изучение особенностей исполнения расходной части региональных бюджетов имеет большую практическую значимость, прежде всего с точки зрения реформирования межбюджетных отношений, поскольку в основном именно бюджетные показатели могут и должны использоваться при определении объемов оказываемой регионам финансовой поддержки. Причем в данном случае нужны именно количественные оценки межрегиональных различий: при использовании качественных подходов повышается субъективность межбюджетных отношений.

Наряду с оценкой различий между регионами по характеру проводимой ими политики, в исследовании решались еще две важные задачи:

- определение факторов, объясняющих различия между регионами по проводимой в них экономической политике;

- оценка влияния экономической политики региональных властей на социально-экономическое развитие субъектов Федерации.

Теоретически межрегиональные различия в исполнении расходной части региональных бюджетов могут быть обусловлены как объективными факторами, так и субъективными. Если различия определяются объективными факторами, то федеральным органам власти бессмысленно разрабатывать и внедрять какие-либо механизмы выборочного воздействия на региональные власти с тем, чтобы заставить их изменить характер проводимой ими экономической политики. Проблема рациональности или нерациональности экономической политики властей субъектов Федерации теряет региональную специфику и становится общефедеральной. Если же факторы имеют в основном субъективную природу, то, наоборот, необходима разработка ориентированных на отдельные регионы механизмов стимулирования проведения рациональной экономической политики.

Отнесение тех или иных действий к рациональным или нерациональным (эффективным или неэффективным) может базироваться на уже сложившихся представлениях, основывающихся на экономической теории и практике (например, не вызывают особых сомнений утверждения типа "адресная социальная поддержка лучше безадресной"). Однако в целом ряде случаев оценка рациональности может быть не столь однозначной. Именно поэтому необходим анализ не только различий между регионами в характере экономической политики, но и ее результатов. Если действия региональных властей стали причиной более благоприятной динамики социальных и экономических показателей в регионе по сравнению с другими субъектами Федерации, то такие действия могут считаться рациональными. Если же в регионе практиковалось финансирование тех или иных расходных статей, превышающее по своим масштабам среднероссийские значения, и это не привело к каким-либо положительным результатам, то такие избыточные расходы можно считать нерациональными.

2. Выбор индикаторов, характеризующих
экономическую политику региональных властей

Данное исследование базируется на одном важном допущении, заключающемся в том, что для характеристики экономической политики региональных властей можно использовать данные о расходах и доходах консолидированных региональных бюджетов, то есть расходах и доходах не только собственно региональных, но и местных бюджетов. Необходимость такого допущения объясняется особенностями имеющейся статистики: в существующих формах отчетности не отражаются требуемые для исследования данные по уровням бюджетной системы.

Однако анализ консолидированных региональных бюджетов является вполне оправданным, поскольку при действующей системе внутрирегиональных межбюджетных отношений можно говорить о том, что региональные власти фактически ответственны не только за свою политику, но и политику местных органов власти. Как известно, для регулирования перераспределения доходов между региональными и местными бюджетами почти во всех регионах используются дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих налогов. Эти нормативы, равно как и объемы финансовой помощи из региональных бюджетов местным, нередко подвергаются ежегодному пересмотру. Причем принимаемые региональными властями решения федеральным законодательством практически не регламентируются. При таком порядке определения доходов местных бюджетов их расходы фактически прямо или косвенно определяются региональными властями. Соответственно, если в том или ином муниципальном образовании расходы, например, на жилищно-коммунальное хозяйство оказываются чрезмерными, региональные власти имеют достаточно действенные рычаги влияния на власти этого муниципального образования.

Показатели, характеризующие экономическую политику регионов, выбирались в рамках данного исследования таким образом, чтобы их можно было сравнивать с показателями экономического развития регионов. Характеристики экономической политики должны иметь достаточно ясное толкование – например, показывать роль госсектора в регионе, масштабы субсидирования отдельных отраслей, рациональность расходов.

В данной публикации рассматриваются две группы показателей:

1) расходы по отдельным статьям в расчете на душу населения или на единицу произведенной в соответствующей отрасли продукции (относительные показатели).

2) показатели бюджетного дефицита (рассчитанные в нескольких вариантах);

Показатели бюджетного дефицита, характеризующие сбалансированность бюджетов, демонстрируют готовность и способность региональных властей принимать и исполнять реалистичный бюджет. При прочих равных условиях более высокие значения дефицита можно толковать как склонность властей региона к повышенному вмешательству в экономическую жизнь на подведомственной им территории (при высокой доле производственных расходов) или к проведению популистской социальной политики (при высокой доле социальных расходов). На основе показателей бюджетного дефицита невозможно оценить размеры долговой нагрузки в регионе, однако большие значения дефицита все же свидетельствуют о возможности возникновения проблем в субъекте Федерации с покрытием долга.

Относительные показатели в данном исследовании рассчитываются для оценки степени субсидирования из региональных бюджетов промышленности и строительства, сельского и жилищно-коммунального хозяйств. В исследовании не рассматриваются расходы на транспорт, дорожное хозяйство и связь, поскольку они осуществляются в значительной степени из дорожных фондов, которые в целом ряде регионов не консолидированы в региональные бюджеты. Мы не располагаем данными об использовании средств внебюджетных дорожных фондов, поэтому сопоставить субъекты Федерации по масштабам поддержки транспорта и дорожного хозяйства не представляется возможным.

Таким образом в исследовании рассматриваются производственные расходы по трем статьям бюджетной классификации:

- промышленность, энергетика и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- жилищно-коммунальное хозяйство.

Конечно, совместное рассмотрение промышленности и строительства делает результаты расчетов в значительной степени условными, поскольку в регионе может поддерживаться либо только строительство, либо только промышленность. Хотя поддержка строительства является и косвенной поддержкой промышленности строительных материалов, которая во многих случаях является местной.

Общими особенностями расчета показателей в проведенном исследовании являются следующие.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.