WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |

П. Кадочников, С. Синельников-Мурылев,
И. Трунин, С. Четвериков

Построение и расчет нормативов по основным статьям расходов бюджетов субъектов Российской Федерации в 19992000 гг.1

Бюджетная система такого государства, как Российская Федерация, имеющего в своем составе большое количество административно-территориальных образований различного уровня, обладающих различным статусом, характеризующихся различными социально-экономическими и природно-климатическими условиями и неодинаковым уровнем экономического развития, выполняет существенные перераспределительные функции. Целью перераспределения государственных финансовых ресурсов между бюджетами субъектов Федерации является как межрегиональное выравнивание объема предоставляемых благ в соответствии с предпочтениями проживающих на территории страны индивидуумов, так и решение задач в области реализации региональной экономической политики. Одним из важнейших механизмов перераспределения является нецелевая финансовая помощь из федерального бюджета, предоставляемая на регулярной (в течение определенного периода) и безвозмездной основе. Кроме того, федеральная финансовая помощь предоставляется регионам в виде средств, переданных по взаимным расчетам, ссуд за вычетом погашения и др.

Для расчета объема предоставляемой федеральным центром финансовой помощи на выравнивание объема предоставления регионами общественных благ необходимо использование методов определения возникающего в регионах разрыва между необходимыми расходами региональных бюджетов и имеющимися ресурсами. Другими словами, федеральный центр должен иметь адекватное представление, во-первых, о необходимом объеме предоставления общественных благ на данной территории и стоимости их оказания (расходные потребности бюджета субъекта Федерации) и, во-вторых, о возможностях органов власти субъекта Федерации финансировать необходимый объем оказания государственных услуг за счет собственных источников (доходный потенциал региональных бюджетов).

Проведенное исследование направлено на разработку предложений по совершенствованию методики определения нормативных потребностей регионов в финансовых ресурсах, необходимых для предоставления общественных благ. Для построения системы таких потребностей используются эконометрические модели, описывающие зависимость величины расходов региональных бюджетов на предоставление отдельных видов общественных благ от различных факторов. Далее, после установления факторов, влияющих на величину расходов, используется предположение о том, что для получения нормативов следует при расчете в соответствующей модели зафиксировать значения тех факторов, влияние которых следует устранить из определенных содержательных соображений2.

В исследовании построена теоретическая модель, в которой рассматривается влияние определенного набора факторов на соотношение значений расходов региональных бюджетов и соответствующих объемов предоставления общественных благ, складывающееся при экзогенно заданном объеме средств, имеющихся в распоряжении регионального бюджета. При введении определенных предпосылок из условий оптимальности первого порядка могут быть получены уравнения для оптимальных значений расходов на рассматриваемые виды общественных благ. В совокупности с производственными функциями, характеризующими рассматриваемые виды общественных благ, они формируют систему уравнений, решение которой дает оптимальные значения расходов и объемов предоставления общественных благ. Использование дополнительных упрощающих предположений позволяет разделить систему для оптимальных значений расходов и объемов предоставления общественных благ на отдельные системы, состоящие из двух уравнений. Таким образом, при предположении, что региональные власти, выбирая распределение расходов бюджета по статьям, решают оптимизационную задачу, построенная система может быть оценена на статистических данных по регионам Российской Федерации. При этом эндогенными переменными в данных системах из двух уравнений являются расходы на финансирование общественного блага и оценки предоставляемого объема данного общественного блага.

Наряду с моделированием расходов региональных бюджетов задачей настоящего исследования является разработка подхода к определению и непосредственно оценке региональных расходных потребностей – величины, отражающей уровень расходов, обусловленный социально-экономическими и природно-климатическими факторами на территории каждого субъекта Федерации. Использование нормативов расходных потребностей необходимо для исключения возможности спекулятивного влияния региональных властей на величину помощи из федерального центра через манипулирование величиной фактических расходов. В этих целях в уравнениях, описывающих формирование расходов региональных бюджетов по соответствующим статьям, при расчете теоретических значений расходов в отдельных регионах должны быть на определенном уровне зафиксированы те факторы, воздействующие на величину расходов, которые не должны приниматься во внимание федеральным центром при определении величины финансовой помощи регионам.

Разработанные методы определения нормативов расходных потребностей региональных бюджетов используются нами наряду с полученными в работе «Оценка налогового потенциала субъектов Российской Федерации» оценками доходного потенциала регионов для совершенствования методики определения величины финансовой помощи регионам из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР).

Современное состояние проблемы и история вопроса. Предваряя изложение основных результатов проведенного исследования, следует остановиться на краткой истории расчета и использования региональных бюджетных нормативов в России, предназначенных для межбюджетного выравнивания. Впервые необходимость количественной оценки расходных потребностей региональных бюджетов и их официального утверждения с целью распределения финансовой помощи из федерального бюджета стало очевидно еще в 1994 г., при переходе на формализованную систему оказания финансовой поддержки субъектов Федерации. При этом в большинстве случаев под нормативами понимались (и зачастую понимаются в настоящее время) рассчитанные отраслевыми министерствами и ведомствами натуральные показатели, характеризующие потребность в различных видах бюджетных расходах, которые затем с помощью системы разного рода ценовых коэффициентов сводятся в стоимостные показатели потребности в бюджетном финансировании. Очевидно, что по ряду причин, в числе которых следует упомянуть как большую степень зависимости нормативов, рассчитанных подобным образом, от влияния заинтересованных институтов и органов власти, так и техническую сложность подобных расчетов, в настоящее время стоимостные нормативы по основным статьям расходов региональных бюджетов находятся в стадии разработки и утверждения.

Единственным официально утвержденным показателем, характеризующим нормативные расходные потребности, является федеральный стандарт предельной стоимости жилищно-коммунальных услуг. Это объясняется принятием в середине 1990-х гг. федеральной программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Впрочем, последний стандарт позволяет косвенным образом оценить нормативные расходы на жилищно-коммунальное хозяйство бюджетов субъектов Федерации лишь на уровне укрупненных экономических районов и с учетом целей, определенных федеральной программой реформирования ЖКХ.

В то же время нормативы бюджетного финансирования здравоохранения и образования, разработка которых осуществляется рядом министерств и ведомств, не отвечают основным требованиям, предъявляемым к подобным показателям. Во-первых, указанные нормативы предполагается рассчитывать в стоимостном выражении исходя из натуральных нормативов потребностей населения в услугах указанных отраслей. Очевидно, что при отсутствии бюджетных ограничений натуральные нормативы потребностей в соответствующих услугах, основывающиеся на некоторых «разумных» или «объективно необходимых» потребностях, крайне сильно зависят от субъективных оценок разработчиков данных показателей. Это снижает объективность норматива, а также возможность его использования в процессе бюджетного планирования. Во-вторых, предполагаемые методики расчета нормативов представляются нам непрозрачными в силу того, что большинство используемых в этих методиках показателей могут быть подвержены влиянию региональных властей.

Вместе с тем, при одновременном отсутствии официально утвержденной методики оценки региональных нормативов расходных потребностей и существовании требований к нормативному характеру оценки региональных бюджетных расходов, Министерство финансов при расчетах сумм финансовой помощи было вынуждено прибегать к собственным способам оценки региональной потребности в бюджетном финансировании. В первые годы существования Фонда финансовой поддержки регионов методика его распределения в части оценки планируемых региональных бюджетных расходов исходила из фактических расходов региональных бюджетов по отчету за 1991 г., к которым применялись необходимые корректировки для приведения указанных расходов в условия и цены планируемого финансового года. Использование подобной базы основывалось на предположении, что фактические региональные бюджетные расходы последнего года существования Советского Союза могут быть использованы при некоторых корректировках в качестве нормативных значений. Однако, во-первых, с течением времени вносимые в результате многочисленных корректировок искажения в расходную базу 1991 г. сделали бессмысленным ее использование (в отсутствие иных показателей расходных нормативов уже при расчете распределения ФФПР на 1998 год суммы трансфертов субъектам Федерации определялись исходя из фактического объема финансирования предыдущего года, что практически исключало учет объективных расходных потребностей регионов), а во-вторых, в отсутствие единой для всех регионов методики оценки расходных потребностей используемые при расчете сумм финансовой помощи из федерального бюджета расходные показатели являлись результатом согласований и переговоров между представителями федерального центра и региональных властей.

Следует отметить, что, если следовать действующему российскому законодательству, то в настоящее время существует возможность определения региональных расходных потребностей путем прямого счета. В особенности это касается большинства социальных статей расходов региональных бюджетов. Для этого необходимо рассчитать сумму всех расходов бюджетов субъектов Федерации на цели, предусмотренные действующими законодательными актами. Однако даже приближенные расчеты показывают, что в настоящее время в России насчитывается свыше тысячи различных видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, 156 из которых установлены на федеральном уровне и оказываются 236 категориям населения. Общая стоимость соответствующих мероприятий оценивается в 15% ВВП, что почти в десять раз превышает бюджетные ассигнования на эти цели3. В таких условиях невозможности полного исполнения действующего законодательства косвенная оценка бюджетных потребностей приобретает особую актуальность.

Принятие летом 1998 г. Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., которая среди прочего предусматривала распределение трансфертов с помощью принципиально новой методики, сняло необходимость в срочном утверждении абсолютных значений региональных расходных нормативов. Согласно одобренной методике, для учета расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации при распределении финансовой помощи достаточно располагать показателем межрегиональной дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, который получил название индекса бюджетных расходов (ИБР). Концепцией было предусмотрено, что в период до официального утверждения региональных расходных нормативов для расчета индексов бюджетных расходов могут использоваться показатели прожиточного минимума или иные показатели, отражающие различия в стоимости оказания государственных услуг в расчете на душу населения.

Однако уже при разработке методики распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов на 1999 г. стало очевидно, что показатель прожиточного минимума не в полной мере отражает необходимую межрегиональную дифференциацию среднедушевых расходов по Российской Федерации. Происходит это в силу нескольких факторов, в числе которых следует, прежде всего, выделить несоответствие структуры товаров и услуг, формирующих базу для расчета прожиточного минимума, и структуры региональных бюджетных расходов, различие в причинах межрегиональной дифференциации стоимости бюджетных расходов и цен на товары, формирующие корзину прожиточного минимума. Кроме того, отличия в уровне цен, наблюдающиеся в различных регионах, не отражают необходимой дифференциации потребности в предоставлении тех или иных видов общественных благ в регионах, связанные с различной структурой населения, географическими, климатическими и другими различиями между регионами.

Нормы Бюджетного кодекса, вступившего в силу с начала 2000 г., предусматривают расчет и утверждение нормативов минимальных государственных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, на основании которых должна осуществляться разработка проектов бюджетов и которые определяют объемы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. Таким образом, согласно Бюджетному кодексу, правительство обязано утверждать нормативы бюджетных расходов, необходимые для финансирования установленных законом минимальных социальных стандартов4. Подобный подход не означает отсутствие необходимости в анализе факторов межрегиональной дифференциации стоимости оказания бюджетных услуг, однако может усложнить ситуацию с расчетом и утверждением нормативов бюджетных расходов. Так, если минимальные социальные стандарты будут установлены, исходя из существующих разработок отраслевых министерств (которые представляются нам в достаточной степени субъективными и непрозрачными), то финансовые органы будут вынуждены искать возможности применения такой методики определения нормативов финансовых затрат, которая будет компенсировать указанные недостатки системы социальных стандартов.

Исходя из указанных причин, в целях более полного отражения региональных расходных потребностей в методике распределения средств ФФПР на 2002 г. в указанной работе поставлена задача разработать метод косвенной оценки нормативных расходов бюджетов субъектов Федерации.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.