WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 |

Однако некоторые из поставленных Программой целей нельзя объяснить иначе, чем завышенными ожиданиями ее авторов по поводу возможных путей развития российской системы фискального федерализма. Так, одной из основных целей реформы в Программе называется постепенный отказ от расщепления налоговых доходов между бюджетами (переход к распределению налогов между уровнями власти по принципу "один налог – один бюджет"), а также постепенное расширение самостоятельности региональных и местных властей в сфере определения принципов налогообложения в области региональных и местных налогов с целью перехода на формирование доходов региональных и местных бюджетов за счет собственных налоговых источников. Между тем, можно показать, что такой эффект, как расширение ответственности субнациональных властей является вовсе не очевидным следствием предложенной в Программе среднесрочной стратегии реформирования системы распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней.

По нашему мнению, несколько необоснованным является утверждение о том, что перераспределение налоговых доходов в сторону региональных бюджетов позволит повысить эффективность межбюджетных отношений, т.к. приведет к увеличению самостоятельности региональных и местных бюджетов. Нами были проведены расчеты, призванные ответить на вопрос, как изменилась бы бюджетная ситуация на субнациональном уровне, если бы в 2002 году были приняты меры, максимально благоприятные по отношению к налоговым доходам субъектов Федерации. Другими словами, если бы в консолидированный бюджет каждого субъекта Федерации зачислялись все налоговые доходы бюджетной системы, полученные на территории данного субъекта Федерации. Соответственно, т.к. в таком случае можно ожидать резкого уменьшения доходов федерального бюджета, в распоряжении которого остались бы лишь неналоговые доходы и доходы от налогов на внешнюю торговлю, в расчетах согласно такому сценарию необходимо отказаться от перечисления регионам федеральной финансовой помощи. Конечно, такая ситуация является экстремальной, и принятие подобных решений представляется нам маловероятным, но результаты соответствующих расчетов являются хорошим аргументом в дискуссиях о возможных способах распределения налоговых доходов между уровнями бюджетной системы России.

Для этих целей был рассчитан показатель условных доходов консолидированного бюджета субъекта Федерации, определяемый как сумма общего объема налогов и других платежей, поступивших с территории соответствующего региона в бюджетную систему, и неналоговых доходов данного бюджета за исключением безвозмездных перечислений из федерального бюджета10. Также был определен показатель фискального разрыв между условными доходами консолидированного регионального бюджета, рассчитанными рассмотренным выше образом, и его фактическими расходами в 2002 году.

Результаты расчетов показывают, что у 34 субъектов Федерации величина данного фискального разрыва в 2002 году являлась бы отрицательной, т.е. расходы консолидированных региональных бюджетов превысили бы доходы даже при полном зачислении всех налоговых доходов, полученных на территории региона, в региональный и местные бюджеты. При этом у 20 субъектов Федерации величина данного разрыва составила 20 и более процентов расходов, а у 11 регионов – 50 и более процентов. Вместе с тем, при полном зачислении налоговых доходов в бюджеты регионов, с территории которых они поступили в бюджетную систему, также появились бы регионы с повышенной бюджетной обеспеченностью. Так, 18 субъектов Федерации получили бы возможность увеличить свои бюджетные расходы в 1,5 – 2 раза, 9 регионов – в 2 – 3 раза. При этом необходимо принимать во внимание, что подобное перераспределение доходов (передача 1,15 трлн. руб. в бюджеты субъектов Федерации) лишит федеральный бюджет возможности по осуществлению расходов не только по разделу "Финансовая помощь другим бюджетам" (включая субвенции и субсидии на реализацию федеральных мандатов и федеральные бюджетные ссуды на финансирование временных кассовых разрывов бюджетов субъектов Федерации), но также и по большинству других направлений.

Таким образом, достижение бюджетной самостоятельности регионов в виде максимальной степени финансирования бюджетных расходов за счет собственных и закрепленных налоговых доходов при сохранении существующих характеристик межрегионального распределения налоговой базы представляется нереализуемым прежде всего вследствие неравномерности последнего показателя. Из полученного вывода следует еще одно заключение, чрезвычайно важное для построения межбюджетных отношений в России, – российская система отношений между федеральным и региональными бюджетами объективно характеризуется высоким объемом перераспределения доходов через федеральный бюджет.

Подобное перераспределение может осуществляться как в виде прямых перечислений из федерального бюджета субъектам Федерации – финансовой помощи, так и в виде разделения поступлений от федеральных налогов между бюджетами. Эффективным представляется разумное сочетание этих двух видов. При этом в условиях российской экономической системы нет необходимости строго придерживаться принципа "один налог – один бюджет". Хорошо себя зарекомендовали на практике такие способы разделения налогов, как распределение поступлений от акцизов на алкогольную продукцию, когда часть налога, уплачиваемая производителем продукции, поступает в федеральный бюджет, а часть налога, взимаемая на этапе оптовой реализации, зачисляется в бюджеты субъектов Федерации. В России также широко используется разделение налога ставками – так, налог на прибыль организаций, взимаемый по ставке 6% в 2003 году зачисляется в федеральный бюджет, налог на прибыль, исчисляемый по ставке от 12% до 16%, поступает в бюджеты субъектов Федерации, а налог, исчисляемый по ставке 2% – в местные бюджеты.

Говоря о распределении налоговых доходов и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, следует отметить, что, по нашему мнению, при разработке мер экономической политики в этой области скорее следует придерживаться принятых в мировой экономической теории и практике критериев эффективности такого распределения11, чем декларативных принципов, каким является принцип "один налог – один бюджет". Следование этому принципу необходимо только в случае принятия решений о зачислении доходов от налогов нижестоящего уровня: так, представляется недопустимым такое вмешательство федерального законодателя в компетенцию региональных властей, как принятие решения о равном распределении доходов от регионального налога на имущество предприятий между региональным и местными бюджетами, распределение доходов от регионального налога с продаж. Аналогичным образом, не согласуется с принципами эффективного фискального федерализма централизация в региональные, а до недавнего времени – и в федеральный, бюджеты части доходов от местного налога на землю. Однако невмешательство федеральных властей в полномочия субнациональных органов власти в этом вопросе вовсе не означает, что доходы от региональных налогов должны поступать только лишь в региональный бюджет – по решению органов власти, вводящих налог, данный налог может быть частично или полностью передан в нижестоящий бюджет. Сложность реализации принципа "один налог – один бюджет" связана также и с определением состава налоговых доходов муниципальных бюджетов: в условиях ограниченного перечня местных налогов создание стабильной финансовой базы местного самоуправления невозможно без решения федеральных властей о зачислении, например, доли от такого федерального налога, как налог на доходы физических лиц, в бюджеты муниципальных образований по единым нормативам.

Таким образом, на момент написания настоящей работы, когда истекло более половины срока реализации Программы, реализована меньшая часть поставленных данной Программой задач, основные из которых связаны с продолжением реформирования системы распределения федеральной финансовой помощи, начатого в 1999 - 2000 годах. При этом совершенствование форм и методов ее распределения происходит на фоне увеличения объемов передаваемых регионам на безвозмездной основе средств за счет, прежде всего, ресурсов, распределяемых по неформализованным каналам, о чем шла речь выше. Однако ожидается, что некоторые их поставленных Программой целей будут достигнуты в ходе реализации результатов работы Комиссии по разграничению полномочий и предметов ведения (см. ниже). В случае успеха, эти решения могут стать наиболее существенным этапом реформирования федеративных отношений (в том числе и в их налогово-бюджетной части) с начала 1990-х годов.

7.3. Дальнейшие перспективы реформы: совершенствование системы разграничения полномочий между властями различного уровня

Летом 2003 года был принят и вступил в действие закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»". Новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» направлена на рассмотрение в парламент. Введение в действие указанных документов, несомненно, окажет серьезное влияние на развитие межбюджетных отношений, региональных и муниципальных финансов.

На момент издания настоящей работы некоторые из обсуждаемых положений данного пакета документов, конечно, могут потерять свою актуальность. Однако накопившиеся проблемы носят столь серьезный характер, что не могут быть решены в краткосрочной перспективе даже при условии одобрения и принятия данных законов в полном объеме. Поэтому ниже мы кратко рассмотрим и проанализируем их основные положения, тем более что фактически указанные документы представляют собой новую редакцию программы Правительства по проведению реформ в области фискального федерализма.

Разработка и внесение в парламент пакета документов по разграничению полномочий явились результатом работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, образованной Указом Президента №741 от 21 июня 2001 года. В задачи Комиссии первоначально входила разработка предложений и представление их Президенту в таких областях, как повышение эффективности системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и местными властями, регулирование предусмотренного Конституцией РФ договорного разграничения полномочий между органами власти различного уровня, механизмы передачи полномочий нижестоящим уровням государственной власти и местного самоуправления, порядок разрешения разногласий между властями различного уровня в сфере разграничения полномочий и предметов ведения.

В задачи Комиссии также входило оказание содействия в устранении возможных разногласий в процессе работы по приведению конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Результатом работы Комиссии стала инвентаризация всего объема полномочий федеральных, региональных и местных органов власти, а также подготовка поправок в различные законодательные акты Российской Федерации, направленные на уточнение полномочий различных уровней власти и управления, порядка их разграничения, исполнения и финансирования. Важно принятое положение о том, что все существенные нововведения, имеющие отношение к регулированию фискальных взаимоотношений между уровнями государственной власти и управления, вступают в силу только при условии введения в действие поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы, обеспечивающих реализацию данных законов.

Остановимся на анализе возможных нововведений, которые могут последовать после вступления в силу в нынешнем виде новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Налогового и Бюджетных кодексов с учетом разработанных Министерством финансов поправок. По существу, эти документы представляют собой систематизацию программных взглядов Правительства и Министерства финансов на дальнейшие пути реформирования бюджетной системы и межбюджетных отношений, а также разработанные подходы к их реализации.

Одним из самых важных элементов новой конструкции российской бюджетной системы, которая вводится новой редакцией федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", будет установление на всей территории Российской Федерации единообразной структуры органов местного самоуправления, включающей в себя муниципальные образования трех типов. Поясним, что к настоящему времени в России сформировалась смешанная система организации бюджетной системы на субрегиональном уровне, когда местные органы власти, обладающие бюджетными правами (т.е. располагающие собственным бюджетом и являющиеся полноправными субъектами межбюджетных отношений во взаимоотношениях с региональными властями), формируются на уровне городов регионального подчинения и районов либо на уровне поселений. В некоторых случаях субъекты Федерации формируют двухуровневую систему местных органов власти либо двухуровневую систему, при которой первым, более высоким, уровнем управления является орган государственной власти, а вторым – орган местного самоуправления. Во всех перечисленных случаях все органы местного самоуправления одного или двух уровней могут быть лишены бюджетных прав, а соответствующие расходы на предоставление местных общественных благ – финансироваться по смете, утверждаемой региональными властями12. Соответственно, схемы построения межбюджетных отношений между региональными и местными властями сильно отличаются друг от друга в зависимости от конкретного субъекта Федерации.

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.