WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |

Глава 7. Финансовый федерализм

7.1. Экономические реформы начала 1990-х годов и переход на новые принципы федеративных отношений

Задачи и направления развития федеративных отношений в России в новейший период ее истории – предмет дискуссий, которые к настоящему времени еще не закончены. С одной стороны, процессы децентрализации властных полномочий, активно происходившие в начале 1990-х годов, в большой степени способствовали сохранению социально-экономической и политической стабильности в момент перехода к новым принципам регулирования экономической деятельности. С другой стороны, структура распределения полномочий и предметов ведения между органами власти и управления различных уровней, сложившаяся (во многом стихийно, во многом – под воздействием необходимости решения текущих политических задач) ко второй половине 1990-х годов, оказалась не соответствующей целям и принципам необходимых экономических реформ. В целом можно утверждать, что федеративная реформа начала 1990-х годов, основные итоги которой были закреплены в Конституции 1993 года, осуществлялась без единой концепции структуры Российской Федерации как государства с многоуровневым устройством, места Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в системе распределения налогово-бюджетных полномочий между властями различного уровня.

При создании новой системы федеративных отношений в постсоциалистическом государстве множество проблем было связано не только с формированием независимых субъектов Российской Федерации, но также и с фактическим созданием относительно нового для российского государства института местного самоуправления. Необходимо отметить, что если контуры современной системы отношений на уровне "Федерация – субъекты Федерации", а также возможные перспективы дальнейшего развития этой системы к настоящему времени в основном определились, то дискуссии о месте и роли местного самоуправления в системе органов публичной власти продолжаются до сих пор.

При этом необходимо отметить, что современная система представлений о федерализме не предполагает жестких формальных критериев, позволяющих нормативно определить структуру и конкретный перечень полномочий органов власти различных уровней в государстве с федеративным устройством. Федеративный характер государства не предполагает каких-либо формальных принципов распределения полномочий между уровнями государственной власти. Как правило, называются следующие основные характеристики федеративного государства1:

- существование двух уровней государственной власти, каждый из которых осуществляет свою деятельность непосредственно от имени своих избирателей;

- закрепленная конституционным актом автономия каждого уровня государственной власти в решении вопросов в сфере своей компетенции, также определенной в конституции;

- наличие специального института, обеспечивающего участие субнациональных властей в решении вопросов общенационального характера (как правило, в виде палаты парламента);

- невозможность внесения изменений в конституционный акт без одобрения этих изменений большинством субъектов федерации, а также наличие институтов, в функции которых входит разрешение споров между уровнями государственной власти, а также решение вопросов по предметам совместного ведения уровней государственной власти.

Нетрудно видеть, что с формальной точки зрения положения российской Конституции 1993 года удовлетворяли практически всем перечисленным критериям. Однако в зависимости от конкретных деталей структура федеративных отношений, в том числе в фискальной сфере, может принимать различные формы. Так, в России отсутствие концепции формирования федерации нового типа в условиях существования политического противостояния между исполнительной и законодательной властью, а также необходимостью существенного сокращения бюджетных расходов привело к созданию такой системы отношений и распределения полномочий, отраженной в Конституции, при которой у федеральных властей оставалась масса возможностей по влиянию на конкретное наполнение полномочий федеральных, региональных и местных властей.

Подобная гибкость федеративной системы имела своим следствием прямо противоположные эффекты. С одной стороны, были созданы неоправданно благоприятные налогово-бюджетные условия для отдельных субъектов Федерации, а, с другой стороны, при отказе от резкого снижения бюджетных расходов существенная часть бюджетных обязательств была переложена на региональные и местные бюджеты. С одной стороны, были созданы основы налоговой системы, состоящей из федеральных, региональных и местных налогов, и, с другой стороны, созданная бюджетная система позволяла осуществлять регулярное перераспределение финансовых потоков между бюджетами различного уровня с помощью нежестких правил распределения налоговых доходов и финансовой помощи. С одной стороны, федеральным законодательством была обеспечена формальная бюджетная независимость субнациональных властей и, с другой стороны, допускались многочисленные нарушения федерального бюджетного и налогового законодательства в отдельных субъектах Федерации, зачастую способные привести к разрушению единого экономического пространства страны.

В итоге, противоречия, заложенные в новом бюджетном устройстве, приводили к отсутствию ответственности субнациональных властей за предоставление населению и бизнесу общественных благ. Во-первых, существенная часть бюджетных обязательств, переданных на субнациональный уровень, была установлена в виде федеральных мандатов, т.е. федеральные власти сохранили за собой полномочия по регулированию количественных характеристик предоставления общественных благ. Во-вторых, отсутствие формальных правил распределения доходов между уровнями бюджетной системы и возможность получения, по договоренности с федеральными властями, дополнительных средств не способствовало созданию жестких бюджетных ограничений и стимулов к повышению эффективности системы предоставления общественных благ на региональном и местном уровне.

Между тем, такое развитие событий было во многом обусловлено реалиями начала 1990-х годов. При анализе сложившейся системы налогово-бюджетных отношений между уровнями государственной власти необходимо понимать, что в течение долгого времени российская бюджетная система входила в состав высокоцентрализованной бюджетной системы Советского Союза, экономика которого предполагала крайне высокую долю перераспределения валового внутреннего продукта через государственный бюджет, что сопровождалось интенсивным межтерриториальным перераспределением бюджетных ресурсов при практически полном отсутствии автономии субнациональных властей (в особенности, входящих в состав РСФСР) как в вопросах налогообложения, так и при регулировании объемов предоставления общественных благ и определения уровня бюджетных расходов. Соответственно, содержание межбюджетных отношений заключалось в согласовании бюджетов с органами власти вышестоящего уровня с целью их последующего утверждения, что включало в себя как определение объема бюджетных расходов, так и согласование распределения доходов между бюджетами и/или объема получаемых дотаций.

В начале экономических реформ (1991-1993 годы) законодательное регулирование системы отношений между бюджетами различных уровней было крайне неопределенным и большей частью основывалось на решениях Президента, Правительства и Министерства финансов2. В условиях тяжелого экономического кризиса, отсутствие федерального регулирования вопросов разграничения полномочий между органами власти различного уровня вместе с декларируемым предоставлением суверенитета российским регионам создавало стимулы к острому противостоянию между федеральным правительством и органами власти регионов, имевших достаточно высокую бюджетную обеспеченность по поводу распределения бюджетных ресурсов. Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года, также не содержал единых положений, касающихся разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, а также механизмов реализации этих полномочий.

Более того, сильные в финансовом отношении регионы стремились сократить перечисление налоговых поступлений в федеральный бюджет, что послужило причиной для последовавшей за подписанием федеративного договора практики заключения договоров о разграничении полномочий и предметов ведения с отдельными субъектами Федерации. Некоторые национальные республики (республики Саха, Татарстан, Башкортостан) отказывались перечислять налоги в федеральный бюджет, добиваясь права аккумулировать в собственном бюджете все поступающие с территории региона налоговые доходы или их основную часть. В ряде случаев такие требования региональных властей сводились к борьбе за предоставление им права регулярно перечислять в федеральный бюджет единственный платеж, сумма которого определялась бы на долгосрочной основе в результате переговоров с федеральными властями. В результате подписанные с данными регионами договоры во многих случаях содержали особые условия распределения налоговых доходов и финансирования бюджетных расходов между региональными и федеральным бюджетами, что приводило к усилению неравенства различных субъектов Российской Федерации в налогово-бюджетной сфере.

Таким образом, попытки реализации основных принципов федерализма при построении бюджетной системы столкнулись на практике с серьезными трудностями. На фоне противостояния между федеральными властями и отдельными регионами, власти субъектов Федерации по привычке, унаследованной от советских времен, вели борьбу за перераспределение бюджетных ресурсов в свою пользу. При этом дотационные регионы вели борьбу за перераспределение финансовой помощи, а недотационные – за перераспределение налоговых доходов.

Ограниченность ресурсов федерального бюджета и уже отмеченное отсутствие формализации межбюджетного регулирования приводили к тому, что в 1992 и 1993 годах состав доходов субнациональных бюджетов (нормативы отчисления налоговых доходов и объемы финансовой помощи) фактически определялся федеральными властями на индивидуальной основе для каждого субъекта Федерации.

Снижение налоговых поступлений вместе с фактическим отказом парламента от принятия мер по снижению расходной нагрузки на бюджетную систему привело к тому, что федеральные органы власти начали процесс передачи части расходных полномочий федерального бюджета на региональный уровень (субсидии на продукты питания и другие товары, реализуемые по регулируемым ценам, бесплатный отпуск лекарств отдельным категориям граждан, субсидии на общественный транспорт и коммунальное хозяйство, расходы на социальную защиту населения и некоторые виды капитальных расходов). При этом разрыв между расходными обязательствами и доходными возможностями регионов покрывался, как уже было отмечено выше, путем индивидуальных решений о распределении бюджетных средств из федерального бюджета, а региональные финансовые органы фактически находились в зависимости от двух уровней власти – региональных администраций и федерального Министерства финансов.

На субрегиональном уровне воспроизводились принципы реализации межбюджетных отношений, применяемые во взаимоотношениях между федеральными и региональными властями, с той разницей, что отчисления от налогов, распределяемых на долевой основе между региональными и местными бюджетами, равно как и дотации, поступали на места не из федерального, а из регионального бюджета. Такая схема позволяла в более существенных масштабах перераспределять средства от финансово обеспеченных муниципалитетов к менее обеспеченным, однако в отсутствие законодательно утвержденных правил отношений между региональными и местными бюджетами это снижало заинтересованность местных властей в мобилизации собственных доходов.

Таким образом, система межбюджетных отношений в начале 1990-х годов была крайне противоречивой, а ее структура определялась, главным образом, требованиями политической целесообразности, а также необходимостью сохранения единства государства в период первого этапа экономических реформ.

Конституция 1993 года и усиление позиций федеральных органов власти позволили уже в 1994 году провести первый этап реформы межбюджетных отношений. Новая конституция определила равный статус всех субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными властями, а политическая ситуация создала возможность для ужесточения бюджетной политики, в том числе и по отношению к субнациональным властям.

Основными результатами этого этапа реформы стало введение единообразия в систему распределения бюджетных ресурсов между федеральными и региональными властями. Это выразилось, во-первых, в попытках установления единых нормативов распределения поступлений налоговых доходов между центром и регионами и, во-вторых, – в формализации процесса распределения федеральной финансовой помощи.

Начиная с 1994 года, законами о федеральном бюджете устанавливались единые нормативы распределения доходов от федеральных налогов между федеральным и региональными бюджетами. Одновременно, в составе федерального бюджета был образован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого должны были распределяться между субъектами Федерации по единой для всех методике, учитывающей как доходный потенциал, так и расходные потребности региональных бюджетов. Фактически на данном этапе были впервые предприняты попытки внедрения принципов фискальной самостоятельности субнациональных властей и повышения их ответственности за решения в области предоставления общественных благ. С этой целью региональным властям были предоставлены полномочия по введению собственных налогов.

Вместе с тем, не все идеи, направленные на повышение объективности межбюджетных отношений, нашли должное воплощение на практике. В частности, не удалось полностью формализовать и сделать прозрачным процесс распределения федеральной финансовой помощи между региональными бюджетами. Установление единых нормативов распределения доходов от федеральных налогов произошло за счет уступок некоторым национальным республиками (Татарстан, Башкортостан), которые сохранили право на зачисление в собственные бюджеты повышенной доли доходов от некоторых федеральных налогов. Не была решена проблема финансовых отношений между региональными и местными властями, которая заключалась в фактическом отсутствии законодательного регулирования бюджетного статуса органов местного самоуправления. В отсутствие необходимого федерального регулирования основных принципов налогообложения расширение налоговых полномочий субфедеральных властей на практике привело к установлению на региональном уровне многочисленных неэффективных налогов.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 13 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.