WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |

Для объяснения отсутствия видимой «утечки» финансовой помощи из федерального бюджета на потребление частных благ в России можно воспользоваться соображениями, которые приводятся при интерпретации несколько другого эмпирически наблюдаемого явления – эффекта «липучки» (flypaper effect)39. В соответствии с эффектом «липучки» наблюдаемая реакция получателя паушального гранта при выборе между потреблением частных и общественных благ отличается от реакции на повышение доходов избирателей на территории, подведомственной рассматриваемому получателю гранта, например, вследствие снижения федеральных налогов, причитающихся к уплате на данной территории). Это происходит, несмотря на то, что обе ситуации являются эквивалентными с точки зрения теоретического анализа.

Исследования эффекта, оказываемого безусловными грантами на расходы местных властей в США, показывают, что получение гранта в сумме $100 приводит к росту расходов на потребление общественных благ на $40–$50, в то время как эквивалентный по сумме рост доходов жителей территориального образования вследствие снижения федеральных налогов приводит к увеличению государственных расходов лишь на $5–$1040.

Для объяснения такого положения предлагается несколько гипотез, которые были более подробно рассмотрены в части 1.2 настоящего исследования и сводятся к наличию собственных предпочтений субнациональных властей, не совпадающих с предпочтениями репрезентативного избирателя. Однако перечисленные выше причины могут оказаться недостаточными для объяснения крайне высокого роста расходов в российских регионах при получении финансовой помощи. Такое существенное влияние финансовой помощи на бюджетные расходы регионов (среднегодовой рост расходов приближается к 100% получаемых финансовых ресурсов), по-видимому, происходит по нескольким дополнительным причинам. В первую очередь, необходимо отметить, что в силу действующего законодательства региональные власти обязаны предоставлять общественные блага и осуществлять трансферты населению в размерах, значительно превышающих собственные доходы региона и получаемую им финансовую помощь. Кроме того, бюджетная ситуация в России характеризовалась высоким объемом просроченной кредиторской задолженности региональных бюджетов поставщикам товаров и услуг, а также получателям социальных выплат. Таким образом, предоставляемый объем общественных благ по стоимости превышает фактические расходы на их финансирование, что в особенности характерно для регионов, сильно зависимых от федеральной финансовой помощи. В этих условиях паушальный нецелевой грант приобретает характер целевого, идущего на финансирование невыполненных социальных обязательств и погашение задолженности. Следует указать также на то обстоятельство, что фактические условия выделения финансовой помощи из федерального бюджета несколько отличаются от рассмотренных в модели. При расчетах и финансировании выделяемых грантов на регионы накладываются условия установления максимальных ставок по региональным налогам, взыскания задолженности по налогам, перевода исполнения бюджета в федеральное казначейство и т.д. Подобные ограничения затрудняют «утечку» гранта в частный сектор.

Можно также предположить, что расходы регионального бюджета на предоставление общественных благ и социальная обстановка в регионе для региональных властей в настоящее время значительно более важны по сравнению с выгодами от принятия мер в области снижения налогового бремени, особенно если учесть незначительную дифференциацию налогового бремени по регионам.

Таким образом, эмпирический анализ не дает оснований для утверждения о том, что система межбюджетной финансовой помощи в России в 1994–2000 гг. вызывала формирование отрицательных фискальных стимулов (в описанном выше узком смысле: наличие отрицательной связи между объемом финансовой помощи и налогами, собираемыми в региональный бюджет). Увеличение (уменьшение) федеральной финансовой помощи регионам приводило к увеличению (уменьшению) расходов региональных бюджетов и не вызывало сокращения уровня налоговых поступлений в регионах. По всей видимости, отсутствие фискальных стимулов было вызвано не устройством системы финансовой помощи, а иными характеристиками межбюджетных отношений: в частности, высоким уровнем возложенных на региональные бюджеты федеральных расходных мандатов, а также низким объемом налоговых полномочий региональных властей.

Выводы из эмпирического анализа и предложения по экономической политике

Анализ результатов эмпирической проверки гипотез о характере применявшейся в России в 1994–2000 гг. методики распределения финансовой помощи и зависимости фискального поведения региональных властей от параметров этой методики показывает следующее.

1. В рассматриваемые годы распределение финансовой помощи из федерального бюджета основывалось на погашении некоторой доли разрыва между оценкой доходов и расходов региональных бюджетов. Утверждение о том, что оценка соответствующего разрыва производилась на основе как фактических значений доходов и расходов региональных бюджетов, так и значений налогового потенциала территорий и нормативов расходных потребностей региональных бюджетов согласуется с эмпирическими данными. При этом с течением времени выделение финансовой помощи из федерального бюджета происходило с ориентацией во все большей степени на использование значений оценок доходного потенциала и расходных потребностей по сравнению с фактическими значениями доходов и расходов. Федеральный центр во все меньшей степени софинансировал фактические расходы и участвовал в компенсации колебаний налоговых доходов регионов.

Эмпирические оценки говорят в пользу предположения о приверженности центра роулсианским принципам справедливости, требующим максимального улучшения положения регионов, являющихся наименее обеспеченными доходной базой. Таким образом, если данная цель действительно является приоритетной при организации системы межбюджетных отношений, то следует во все большей степени продолжать увеличение доли финансовой помощи, распределяемой по формализованным правилам, направленным на выравнивание бюджетной обеспеченности, понимаемое, например, как погашение части разрыва между доходами и расходами регионального бюджета.

Заметим, что создание с 2001 г. Фонда компенсаций, направленного на предоставление регионам субсидий на выполнение части социальных обязательств регионов перед населением, зафиксированных в федеральном законодательстве (пособия семьям, имеющим детей, финансирование льгот инвалидам и прочим категориям граждан), не укладывается в роулсианскую логику выравнивания, поскольку данная помощь предоставляется исходя из численности в регионах реципиентов соответствующих льгот и пособий без учета доходной обеспеченности регионов и необходимых расходов по другим статьям региональных бюджетов.

2. Проведенные оценки указывают на то, что при выделении финансовой помощи центр в большей степени ориентируется на фактические налоговые доходы, чем на фактические расходы, по сравнению с оценками их нормативных (потенциальных) значений. При интерпретации такого положения следует учитывать, что официальная методика распределения трансфертов из Федерального фонда поддержки регионов в качестве базы для их расчета оперировала до 1999 г., с одной стороны, величиной фактических налоговых доходов региональных бюджетов за предыдущие годы, а с другой стороны, – скорректированными расходами 1991 г. Кроме того, и в настоящее время низкие налоговые поступления имеют больший вес при распределении других (наряду с трансфертами) видов финансовой помощи, чем высокие расходы регионального бюджета.

Теоретический анализ указывает на то, что в российской системе межбюджетных отношений могут существовать негативные фискальные стимулы, заключающихся в снижении собственных налоговых доходов при получении финансовой помощи центра. Однако проведенный эмпирический анализ не выявил устойчивых негативных фискальных стимулов, поэтому участие центра в частичной компенсации колебаний во времени и между регионами фактических доходов региональных бюджетов, особенно при существовании относительно невысоких налоговых полномочий региональных властей представляется оправданным и не требует серьезных изменений.

3. Эмпирические оценки модели распределения центром финансовой помощи для дополнительных средств помимо трансферта из Федерального фонда поддержки показали, что средства федерального бюджета, идущие на финансовую поддержку регионов помимо средств ФФПР, распределяются на основе менее объективных критериев. Из этого вытекает требование четкого продолжения политики, направленной на сокращение объемов финансовой помощи, распределяемой без априорно установленных формализованных правил. В перспективе подобная финансовая помощь должна сократиться до размера средств, предназначенных на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий и прочих подобных видов финансовой помощи.

4. Результаты эмпирического анализа указывают на различия критериев распределения финансовой помощи для разных групп регионов. Результаты оценки модели распределения финансовой помощи для группы высокодотационных регионов и группы северных регионов отличаются от модели, оцененной для всей совокупности регионов. Эти отличия заключаются в том, что при выделении финансовой помощи этим группам регионов центр покрывает более высокую долю разрыва между оценками доходов и расходов и в большей мере принимает во внимание фактические расходы и фактические доходы по сравнению с их нормативными значениями, чем при распределении помощи другим регионам.

Такое положение требует формализации имеющегося различия в подходах. При этом возможны несколько вариантов действий. Во-первых, можно совершенствовать методику выделения трансфертов из ФФПР путем включения в модели расчета трансфертов факторов, более точно определяющих дифференциацию необходимых расходов региональных бюджетов северных и высокодотационных регионов. В рамках такого подхода необходимо последовательно отказываться от неформализованных видов финансовой помощи, и ликвидировать особые подходы к таким регионам. Во-вторых, можно выделить эти регионы в отдельные группы, для которых следует разработать особую методику выделения финансовой помощи, учитывающую их особенности. В-третьих, наряду с применением к такого рода регионам общих подходов к выделению трансфертов можно организовать формализованные процедуры выделения дополнительной помощи в связи с существованием в них объективно особых условий.

5. Отсутствие негативных фискальных стимулов, на которое указывают результаты эмпирического анализа, то есть ситуация когда увеличение финансовой помощи практически полностью идет на предоставление общественных благ, в некотором смысле дает больше свободы в построении методики распределения федеральной финансовой помощи между регионами. В частности, методика распределения трансферта может быть построена так, чтобы до определенной степени компенсировать колебания доходов региональных бюджетов (стабилизировать доходы регионов во времени) без опасений создания негативных фискальных стимулов, заключающихся в стремлении региональных властей использовать федеральную финансовую помощь не для финансирования производства общественных благ и социальных трансфертов населению, а для снижения уровня налогообложения в регионе, то есть субсидирования потребления частных благ.

Список использованных источников и литературы

Ahmad E., Craig J. Intergovernmental Transfers // Fiscal Federalism in Theory and Practice, ed. by T.Ter-Minassian, IMF: Washington, 1997.

Ahmad E., ed. Financing Decentralized Expenditures: An International Comparison of Grants. Cheltenham, England; Brookfield, Vermont: Edward Elgar, 1997.

Alesina, Alberto and R. Perotti. Economic Risk and Political Risk in Fiscal Unions // Economic Journal, 1998. Vol. 108. Р. 989–1008.

Aronson, Richard J. Some Comments on Fiscal Equity and Grants to Local Authorities // The Economic Journal. Vol. 77 (December 1977). Р. 774–779.

Atkinson A., Stiglitz J. Lectures in Public Economics. McGraw-Hill, 1980. Р. 555.

Bird R.M. Federal Finance in Comparative Perspective. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1986.

Black D. On the rationale of group decision-making // Journal of Political Economy, 1948.

Boadway, Robin. Recent Developments in the Economics of Federalism // Canada: The State of the Federation 1999/2000. Toward a New Mission Statement for Canadian Federalism, ed. by Harvey Lazar, Queen's University (Kingston, Ont.). Institute of Intergovernmental Relations, 2000.

Boadway, Robin and Frank R. Flatters. Efficiency and Equalization Payments in a Federal System of Government: A Synthesis and Extension of Recent Results // Canadian Journal of Economics. 1982. Vol. 15 (4). Р. 613–633.

Boadway, Robin and Michael Keen. Efficiency and the Optimal Direction of Federal-State Transfers // International Tax and Public Finance. Vol. 3 (1996). Р. 137–155.

Bradford David F. and Wallace E. Oates. Towards a Predictive Theory of Intergovernmental Grants // The American Economic Review. Vol. 61. Issue 2. Papers and Proceedings of the Eighty-Third Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1971). Р. 440–448.

Break, George F. Financing Government. In a Federal System. Washington, D.C.: Brookings Institution, 1980.

Breton, Albert, Ronald Wintrobe. Equilibrium Size of Government of Budget-maximizing Bureau: A Note on Niskanen’s Theory of Bureaucracy // The Journal of Political Economy. Vol. 83. Issue 1 (February 1975). Р. 195–208.

Brosio G. Fiscal Autonomy of Non-Central Government and the Problem of Public-Spending Growth // Public Expenditure and Government Growth, ed. by F.Forte & A.Peacock, Oxford: Blackwell, 1985. Р. 110–135.

Brueckner, Jan E. Welfare Reform and the Race to the Bottom: Theory and Evidence. Institute of Governmental and Public Affairs, University of Illinois, WP #64, 1998.

Buchanan, J.M. An Economic Theory of clubs // Economica, 32, 125. Р. 1–14.

Buchanan, J.M. Federalism and Fiscal Equity // American Economic Review, #40 (4), September, 1950. Р. 583–599.

Chernick, H.A. An Economic Model of the Distribution of Project Grants // P.Mieszkowski and W.H.Oakland (eds.), "Fiscal Federalism and Grants-in-Aid", Washington, D.C.: The Urban Institute, 1979. Р. 81–103.

Chu, Ke-young and John Norregaard. “Korea” in Teresa Ter-Minassian, ed. "Fiscal Federalism in Theory and Practice", Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.

Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.