WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |

С. Синельников-Мурылев, П. Кадочников, И. Трунин

Межбюджетные трансферты и фискальное поведение российских региональных властей в 19942000 гг.1

Введение2

Процесс децентрализации расходных и налоговых полномочий, проходящий в настоящее время во многих государствах, помимо выгод для индивидуумов и фирм, сопровождается также определенными издержками как с точки зрения экономической эффективности, так и справедливости. В этих условиях особое значение принимает такой инструмент бюджетной политики, как межбюджетные трансферты.

Между тем экономические исследования эффектов межбюджетных трансфертов концентрируются лишь на некоторых аспектах влияния грантов различных типов на решения органов власти – получателей финансовой помощи. Такой анализ оставляет за своими рамками особенности влияния политики национальных властей и, в частности, механизм распределения выравнивающих трансфертов на решения субнациональных властей в области налоговой и бюджетной политики.

В работе показано, что при определенных условиях не только вид гранта, но и особенности механизма его выделения могут создавать отрицательные фискальные стимулы для субнациональных властей. Другими словами, при определенных параметрах методики распределения финансовой помощи увеличение объема трансферта может приводить не к увеличению предложения общественных благ на субнациональном уровне (что в большинстве случаев является целью оказания финансовой помощи), а к сокращению налоговых доходов бюджетов грантополучателей. В представленной работе рассматривается гипотеза о том, что наличие или отсутствие подобных стимулов зависит от того, производится ли распределение выравнивающих трансфертов на основе фактических доходов и расходов региональных бюджетов или на основе некоторых оценок налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субнациональных властей.

Для исследования механизма создания фискальных стимулов для региональных властей правилами распределения выравнивающих трансфертов в работе используется простая модель поведения субнациональных властей в условиях задаваемой федеральными властями параметризованной формулы распределения финансовой помощи в целях осуществления межбюджетного выравнивания. В эмпирической части работы на основе панельных данных проведены эконометрические оценки параметров модели распределения помощи, а также выполнены проверки того, насколько правила распределения федеральной финансовой помощи в Российской Федерации в 1994–2000 гг. создавали стимулы для региональных властей к изменению объема предоставления общественных и частных благ на своей территории. В заключении делаются выводы о том, что с изменением правил распределения федеральной финансовой помощи, а также в зависимости от вида финансовой помощи и типа региона наблюдаются различные эффекты на решения субнациональных властей, как в области налоговых доходов, так и бюджетных расходов.

Экономическая теория фискального федерализма и проблема воздействия механизма межбюджетных трансфертов на решения субнациональных властей

Межбюджетные трансферты в контексте экономической теории фискального федерализма

Характерной чертой современного государственного устройства большинства стран мира (вне зависимости от формы государственного устройства) является наличие нескольких уровней государственного управления: центрального правительства, ответственного за достижение определенных целей и решение определенных задач на уровне всего государства в целом, и других уровней государственной власти — функционирующих на уровне региона, штата, провинции, а также на уровне муниципального образования, и располагающих доходными полномочиями в рамках делегированных им законодательством расходных обязательств. Существование подобной институциональной структуры органов государственной власти и управления приводит к появлению соответствующей отрасли экономики общественного сектора, изучающей его вертикальную структуру. Предметом исследования данной отрасли является нормативный и позитивный анализ распределения функций между различными уровнями государственной власти, а также способы взаимодействия этих уровней власти между собой с помощью таких инструментов, как межбюджетные трансферты3.

Традиционная теория фискального федерализма основывается на анализе распределения функциональных полномочий между уровнями государственной власти, а также анализе распределения фискальных инструментов между уровнями власти, необходимых для исполнения таких полномочий [среди базовых исследований в области фискального федерализма необходимо, прежде всего, выделить Musgrave (1959) и Oates (1972)]. Основным заключением, вытекающим из данного анализа, является вывод о том, что на уровне национального (центрального) правительства должны быть сконцентрированы полномочия в области макроэкономического регулирования, а также полномочия по перераспределению дохода между индивидуумами в форме поддержки низкообеспеченных слоев населения. Вместе с тем существует ряд общественных благ, с учетом которых достижение максимального уровня общественного благосостояния возможно только при их предоставлении на субнациональном уровне. Масштаб прироста благосостояния от децентрализованного предоставления общественных благ отрицательно зависит от эластичности спроса на общественные блага по цене4.

Анализ эффективной структуры распределения налоговых полномочий между уровнями государственной власти показывает, что в процессе их распределении необходимо руководствоваться положением о том, что субнациональные органы власти должны воздерживаться от налогообложения экономических единиц, обладающих высокой степенью мобильности [будь то домохозяйства, капитал или товары (услуги); см. Oates and Schwab (1991), Gordon (1983)].

Вместе с тем ряд более поздних исследований, проведенных на основании базовой теории распределения расходных и налоговых полномочий, показал неоднозначность наличия выгод от децентрализации полномочий субфедеральных властей. К примеру, в Boadway (2000) утверждается, что в современном федеративном государстве процесс децентрализации сопровождается как выгодами, так и издержками, которые принимают три основные формы5. Во-первых, децентрализация полномочий приводит к межрегиональной дифференциации чистых фискальных выгод (net fiscal benefits) – разницы между объемом получаемых выгод от предоставления субнациональных общественных благ и уровнем осуществляемых налоговых платежей; такая дифференциации создает стимулы для перемещения в другие регионы фирм и индивидуумов, а также приводит к нарушению принципа горизонтальной справедливости. Во-вторых, для высокой степени децентрализации характерно наличие горизонтальных фискальных внешних эффектов, связанных, прежде всего, со стремлением субнациональных властей к достижению собственных целей за счет других регионов (проявлением экстерналий такого рода является недобросовестная налоговая конкуренция, экспорт налогового бремени и т.д.). В-третьих, для федеративного государства характерны также и вертикальные фискальные внешние эффекты, состоящие в стремлении субнациональных властей к переложению налогового и расходного бремени на национальные власти.

Частично роль регулятора баланса выгод и издержек децентрализации играют конституционные и законодательные положения о разграничении компетенции и предметов ведения между уровнями государственной власти. Однако важнейшую (и едва ли не основную) роль в достижении эффективного функционирования общественных финансов в федеративном государстве играют различные фискальные инструменты (fiscal arrangements). Одним из таких инструментов является поддержание определенной вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Несмотря на то, что оптимальная степень такой несбалансированности зависит от множества факторов и не может быть однозначно и универсально определена, можно показать, что децентрализация расходных полномочий эффективна в гораздо большей степени, нежели децентрализация налоговых полномочий6. Другим инструментом является вертикальная и горизонтальная координация и гармонизация налоговой и бюджетной политики между органами власти различных уровней. Третьим важнейшим инструментом являются межбюджетные гранты. В литературе часто выделяется три основных задачи последних: компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов между собой, а также исправление недостатков налоговой системы7.

В контексте изложенного выше, а также с учетом предмета настоящего исследования интерес представляет, во-первых, изучение подхода национальных властей к решению задачи эффективного обеспечения субнациональных властей финансовыми ресурсами, необходимыми для выполнения возложенных на них функций. Во-вторых, изучение воздействия, которое оказывает тот или иной механизм выделения межбюджетной финансовой поддержки на решения субнациональных властей в области как налоговой политики, так и определения объема производства общественных благ. Очевидно, что эти два направления тесно связаны между собой, так как именно с учетом предполагаемой реакции получателей финансовой помощи национальные власти применяют тот или иной принцип межбюджетного выравнивания.

Модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и
расходные решения субнациональных властей

Традиционные модели влияния межбюджетных грантов на фискальные и расходные решения субнациональных властей. Одной из основных предпосылок традиционных моделей анализа эффектов, оказываемых межправительственными грантами, является предположение о соответствии принципов принятия решений субнациональных властей принципам поведения некоего представителя сообщества индивидуумов-избирателей, формирующих данные органы власти. Другими словами, предполагается, что субнациональные власти, также как и индивидуум, максимизируют свою полезность, выбирая между потреблением некоторых наборов благ (общественных и частных) и располагая доходами в виде налоговых поступлений и межбюджетных трансфертов.

Как правило, традиционные модели классифицируют межбюджетные гранты с точки зрения их влияния на решения, принимаемые субнациональными властями. К примеру, Gramlich (1977) разделяет все выделяемые нижестоящим бюджетам гранты на три типа.

Во-первых, при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно с помощью Pigovian price-reduction grant, сущность которого состоит в софинансировании центральным правительством всех расходов субнационального правительства на производство общественных благ8.

Во-вторых, целью трансферта может быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий в низкообеспеченные регионы либо отчисление некоторой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субнациональные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих уровней власти и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них9.

В-третьих, в качестве отдельного вида межбюджетных трансфертов выделяются гранты, причиной использования которых является наличие политических обязательств, в соответствии с которыми национальные органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на финансирование определенных видов общественных благ. Очевидно, что подобные гранты не предоставляют субнациональным властям такой свободы принятии решений в отношении собственных расходов, как это происходит в случае использования нелимитированных трансфертов, направленных на сокращение стоимости государственных услуг. Как правило, национальные власти устанавливают достаточно жесткие условия получения и использования предоставляемых средств10, включая условия совместного финансирования. Такие трансферты (оказывающие влияние как на относительные цены общественных благ для субнациональных властей, так и на их доход) применяются в практике государств с многоуровневым бюджетным устройством в качестве целевых грантов чаще, чем гранты первого типа.

Традиционные модели поведения субнациональных властей обычно построены по стандартной теории оптимизации полезности потребителя при наличии бюджетного ограничения. Более подробно о механизмах воздействия вида гранта и условий его выделения на решения получателей см. в Scott (1952), Bradford and Oates (1971), Richard A. Musgrave, Peggy B. Musgrave (1989), Rosen (1998), King(1982) Wilde (1971).

Модели поведения субнациональных властей при получении гранта с учетом собственных приоритетов органов власти на субнациональном уровне. Эмпирические исследования показывают, что не всегда наблюдается соответствие между эффектами, оказываемыми увеличением дохода сообщества в виде получения гранта и в виде увеличения дохода каждого индивидуума (например, путем предоставления налоговой льготы). Впервые это явление было отмечено в Gramlich (1977) и получило название «эффект липучки» (flypaper effect, flypaper theory of incidence). Отсюда часто следует вывод о том, что при получении гранта политики и чиновники не принимают решения о сокращении собственных налогов, необходимость которого следует из моделей, основанных на предпосылке максимизации ими общественного благосостояния либо благосостояния медианного избирателя.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 11 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.