WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

Наибольшее число далеко идущих реформ в здравоохранении и образовании были осуществлены в некоторых странах Латинской Америки в контексте реструктуризации отношений между национальным правительством и правительствами более низких уровней. Причины децентрализации всегда комплексны и различаются от страны к стране. В Бразилии децентрализация сопровождалась переходом от военного к гражданскому правлению и облегчала этот переход. В Гватемале децентрализация была одним из ключевых принципов мирных соглашений 1996 года. В Мексике децентрализация была тесно связана с длительным процессом создания настоящей многопартийной системы.vii В этих и других случаях децентрализация рассматривалась как средство повышения эффективности и продуктивности образования, здравоохранения и прочих социальных служб, но в различной степени этот процесс служил и более глобальным политическим целям. Например, децентрализация начального и среднего образования в Мексике в начале 1990-ых годов была связана с попытками лишить старорежимных лидеров учительских профсоюзов их влияния в государственных профсоюзах. Это было частью более широкомасштабных усилий, направленных на модернизацию господствующей Институциональной Революционной Партии и развертывание политической и экономической либерализации.

Поскольку децентрализация в секторах здравоохранения и образования столь часто являлась одной из составляющих более крупных политических игр, то время, подготовка и методы ее осуществления были подчинены этим более обширным задачам. В результате комплекс сложных законов и регулирующих документов, управлявших старыми системами, редко подвергался необходиой переработке, а так же не были в полной мере проработаны детали финансового обеспечения и распределения ответственности. Результатом являлась страшная путаница, осложненная полной неподготовленностью местных властей. (Только в некоторых странах, включая Мексику и Колумбию, был введен процесс обучения и аттестации местных властей). Во многих странах создались значительные проблемы с финансовыми расчетами, ведущие к бюджетным играм между местным правительствами и национальными министерствами. Например, местное правительство могло месяцами задерживать зарплату учителям и медицинским работникам и когда последние начинали протестовать, оно обращалось к центральному правительству за финансовой помощью, чтобы восстановить порядок. То, что замышлялось как жесткое бюджетное ограничение, обернулось в торговлю ad hoc. И, конечно, вдобавок существуют классические проблемы, связанные с децентрализацией любой функции в сфере услуг: большие различия в доходных возможностях различных регионов не адекватно оцениваются централизованными фондами финансового выравнивания и это вызывает углубление неравенства по регионам.

Несмотря на эти сложности, децентрализация все-таки позволяет прогрессивным региональным или местным властям проводить эксперименты и осуществлять изменения. Например, штат Минас Гераис в Бразилии с населением в 17 миллионов человек принял в 1990-х гг. пакет реформ начального образования, который значительно улучшил как его качество, так и эффективность. Когда новый губернатор попытался обратить в конце 1990-х годов реформы вспять (по большей части в целях усиления финансовой поддержки), он столкнулся со значительным сопротивлением и вынужден был отступить. Существует и много других примеров замечательных инноваций на региональном и местном уровнях. Таким образом тенденция в сторону децентрализации хотя и не обеспечивает автоматической поддержки, но все же открывает благоприятные возможности для эффективных реформ в социальной сфере.

Великие проекты коренных преобразований в организации, финансировании и управлении в секторах здравоохранения и образования, скорее являются исключением, а не правилом в странах Латинской Америки и Центральной и Восточной Европы на протяжении всех 1990-ых годов. Такого рода реформы осуществлялись в 1980-х годах в Чили, при Пиночете. Опыт Чили внимательно изучался для извлечения как положительных, так и отрицательных практических уроков Но системные реформы встречаются с еще более высокими политическими барьерами при демократических режимах. Колумбия в 1993 году начала глубокие реформы финансирования и обеспечения в сфере здравоохранения: были широко использованы новые механизмы финансирования и найма, включающие такие основные компоненты, как децентрализация и частичная приватизация, но позитивные изменения в управлении и функционировании поликлиник и больниц государственного сектора хоть и происходят, но очень медленно. Аргентина и Мексика также пытаются провести основные реформы сектора здравоохранения; Мексика также начала нечто, что в дальнейшем должно привести к серьезным изменениям в начальном и среднем образовании. В течение большей части 1990-ых годов Боливия много потрудилась на ниве великих проектов в образовательной реформе, но пока что она оказалась не способной принять и применить основные меры, предусмотренные этими проектами.

Стоит отметить, что претенциозные реформы в секторе здравоохранения, принятые в Колумбии в 1993 году, сопровождались значительным ростом расходных статей бюджета: расходы центрального правительства, первоначально относительно низкие, росли более чем на 20% в год между 1993 и 1996 (до 2,4% ВВП), в то время как средства, направляемые центральным правительством на целиздравоохранения правительствам более низкого уровня возросли с 0,6 до 1,2% ВВП.viii Более современные и менее кардинальные попытки реформирования здравоохранительного сектора в Мексике сопровождались займом Мирового Банка в размере 700 миллионов долларов. Политические возможности осуществления таких амбициозных реформ сильно зависят от наличия крупных ресурсов, недоступных большинству стран со средним уровнем доходов.

Тактики, способствующие реформам социального сектора.

Для успеха реформы, обычно частичные и весьма умеренные, и гораздо реже - обширных или системных требуются последовательные стратегии и разнообразные тактические приемы. В этой работе можно коснуться только некоторых приемов, в определенных случаях доказавших свою полезность.

В особенности для амбициозных реформ, небольшие группы реформаторов внутри правительства (как на национальном, так и на региональном уровне), зачастую играли главную роль в достижении внутри самого правительства согласия, необходимого для того, чтобы двигаться вперед. Обычно эти группы находятся вне основных министерств, ответственных за сектор. Одной из тактик, применяемых такими группами, является колонизация важных ведомств, когда ищутся союзники или когда на ключевые позиции ставятся сторонники данных идей. Эти группы также могут брать на себя консультации с заинтересованными сторонами, добиваться поддержки в законодательных органах, рекламировать предложенные меры среди населения, улаживать конфликты и осуществлять координацию на ранних стадиях проведения реформ.ix

Как только соответствующее соглашение достигнуто внутри самого правительства, то задачи получения законодательной поддержки (где она необходима), сокращения или нейтрализации оппозиции со стороны различных финансово заинтересованных групп, построения союзных блоков и формирования общественного мнения требуют определенного набора тактических приемов. Заинтересованные группы (производители услуг, пользователи услуг, чиновники данного сектора, частные поставщики и т.д.) могут иметь преувеличенные страхи в отношении реформ, или смешанные чувства относительно различных пунктов проекта. Полная информация и разъяснение - на формальных и неформальных встречах, путем использования средств массовой информации могут ослабить их сопротивление. Убедить вот что является первоочередной мерой в этих действиях; а там, где убеждения не помогают, выходят на сцену компенсации и компромиссы.

Различные политические институты и конкретные условия определяют, с какими группами необходимо проводить консультации на различных стадиях, сколько уступок должно быть сделано для этих групп и какие каналы должны быть использованы. Последние исследования показывают, что взаимные уступки появляются во время самих переговоров. Некоторые политические системы предоставляют достаточно власти исполнительным органам принимать программы реформ еще до того, как заинтересованные стороны в достаточной степени проконсультированы. Это может способствовать быстрому запуску реформ, но также может сказаться в появлении дополнительных трудностей на последующих стадиях законотворчества и реализации реформ.x В демократических системах, при подготовке реформ в сферах образования и здравоохранения, особенно при необходимости создания комплексных и устойчивых во времени условий, промедление с консультированием заинтересованных сторон может оказаться рискованной тактикой.

Компенсация может принимать различные формы. Уступки в области оплаты труда или предоставление льгот довольно часто сопровождают реформы в секторах образования и здравоохранения. (Часто более высокая оплата труда рассматривается не только как возможность задобрить оппозицию, но так же как стимулы для достижения желательного качества работы там, где зарплаты были сильно искажены). Довольно часто встречаются нефинансовые и непрямые компенсации. Например, реформы начального образования, начатые в штате Мерида в Венесуэле, включали пункты о повышении квалификации учителей и организации помощи со стороны инспекторов, что и обеспечило поддержку многих учителей. Реформы в сфере медицины в Кеара в Бразилии, начатые в 1987 году, предложили дополнительные стимулы не только недавно нанятым сотрудникам и их инспекторам (которые получили статус и профессиональное удовлетворение), но так же и мэрам, которым заметные и успешные программы принесли популярность(даже несмотря на то, что им пришлось поступиться контролем над патронажем)xi.

Группы, сопротивляющиеся реформам, редко оказываются монолитными. Зачастую группы умеренных могут быть отделены от жестких оппозиционеров. Например, в Мериде, активность проявляли шесть профсоюзов учителей, примыкающие к различным политическим партиям. Реформаторы детально обсуждали свои планы с группами более умеренных. В результате, профсоюз, который был наиболее ярым противником реформ (и который был связан с действующей администрацией и рассчитывал сохранить свой контроль над назначениями), оказался в изоляции.

Другой широко распространенной тактикой, является простая отсрочка конфронтации с особенно влиятельными оппонентами. Пенсионные реформы почти никогда не затрагивают военных, полицию, судей, и другие привилегированные и влиятельные группы (такие как нефтяники в Колумбии). Попытки реформирования отдельных частей здравоохранительной системы, финансируемые из средств на социальное страхование, имеют тенденцию к такому же сценарию развития. В Латинской Америке многие специалисты по образованию склоняются к мнению, что политическое влияние или протекция традиционных университетов на законодательном и конституциональном уровне делают их практически неподверженными реформам. Поэтому реформаторы обращают свое внимание на продвижение новых технологических институтов, находящиеся вне рамок университетов.

Как указывалось, часто реформы могут проектироваться так, чтобы создать новый класс заинтересованных групп, поддержка которых может создать необходимый противовес продолжающемуся сопротивлению сложившихся групп, заинтересованных в старой системе.2 Например, увеличить число проектов реформ, включая в них пожелания представителей групп населения (или родителей, если говорить об образовательной системе), уполномоченных решать широкий круг проблем управления наряду с директорами местных школ или главными врачами больниц и поликлиник.

Обращение к смежным проблемам облегчает задачу формирования коалиций сторонников реформ. В некоторых случаях финансовый кризис был использован как дополнительное оправдание реформ в социальном секторе, с большей очевидностью в пенсионной сфере, чем в образовании и здравоохранении. Бразильский президент Кардозо использовал финансовый кризис 1997-98 годов для получения законодательной поддержки в проведении частичных реформ пенсионной сферы, которые прежде были отклонены Конгрессом (впрочем, позже эти законы были отменены в судебном порядке). Подобным же образом администрация Менема в Аргентине использовала финансовое давление, вызванное кризисом 1995 года, для устранения некоторых пунктов действующего закона о пенсионной реформе, которые правительство рассматривало как неисполнимые или нежелательные.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.