WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

Во многих из перечисленных стран реформы подвергались сильной критике, и даже их сторонники признают, что остается много нерешенных проблем. Не берусь утверждать, что реформам всегда сопутствует успех, однако имеет смысл задать себе вопрос, что же делает их политически возможными.

Во многих случаях специалистам уже давно было ясно, что старая система себя изжила. Однако политические обстоятельства всегда пресекали ранние попытки реформ. В Уругвае, например, между 1985 и 1995 годами было предпринято четыре неудачных попытки пенсионной реформы. В 1996 году пятая попытка удалась. Что же изменилось, что позволило так стремительно развиться реформам в 1990-х годах

Хотя объяснения варьируются в зависимости от страны, в большинстве случаев решающую роль сыграло появление в начале 1990-х годов ясно очерченной альтернативной модели, вместо традиционной выплаты пенсий из текущих доходов PAYG. В Чили пенсионная система была приватизирована в 1981 году, и к началу 1990-х результаты этого преобразования привлекли широкое и благосклонное внимание.iv В 1994 году Мировой Банк опубликовал книгу Предотвращение кризиса старшего поколения (Averting the Old Age Crisis), получившую сильный резонанс. Она защищала смешанный частно-государственный или многоканальный подход, включавший основные элементы чилийской модели. Большинство прежних предложений по реформированию были сфокусированы на экономии средств, но они были непривлекательны с точки зрения традиционной системы, так как увеличивали возраст выхода на пенсию или уменьшали размер пенсий. Новый подход обещал выгоды для экономных и более высокооплачиваемых индивидуумов, крепче привязывая размер пенсий к их личным заслугам. Несмотря на финансовые затруднения в период перехода от системы выплаты пенсий из текущих доходов к многоканальной системе, экономисты были прельщены перспективой уменьшения в дальнейшем финансового бремени, увеличения внутренних сбережений и укрепления рынков капитала. Частные финансовые учреждения, почувствовав в будущем большие возможности, неявно, а иногда и открыто, поддерживали новые идеи реформы. В более широком смысле, многоканальный подход показал четкую альтернативу системе выплаты пенсий из текущих доходов, и тем самым продемонстрировал возможность компромиссов. Практически ни одно правительство, принявшее пенсионные реформы в 1990-х, не скопировало чилийскую модель, но почти каждое из них находилось под влиянием этой модели и ее версии, модифицированной Мировым Банком.

В Венгрии, Польше, Аргентине, Уругвае (и в менее категоричной форме в некоторых других странах) восприимчивость к новому подходу была усилена широко распространенным среди населения убеждением, что старая система развалилась и не подлежит ремонту. Молодые работники зачастую были уверены, что ко времени их выхода на пенсию старая система просто ничего не сможет им предложить.

Таким образом, новая модель получила поддержку среди отдельных категорий населения, и побудила влиятельных игроков внутри и вне правительства делать на нее ставку. Более того, реформаторы доказывали, что новая модель не представляет угрозы основным оппонентам прежних вариантов реформы: то есть пенсионерам и работникам предпенсионного возраста. Новые системы не ущемляют права тех, кто уже вышел на пенсию, и незначительно влияют на тех, кто скоро станет пенсионером (например, для этого предусматривается поэтапное повышение пенсионного возраста). В ряде стран конституционные положения и решения судов запрещают урезать полученные гражданами права. Озабоченность пенсионеров, как правило, вызывала индексация пенсионных выплат по продолжающим действовать элементам старой системы. Кроме того, внушало беспокойство, что финансовые нагрузки при переходе к новой системе повлекут снижение пенсий, но острота данного аргумента была во многих странах снята тем обстоятельством, что экономические трудности и без того дали такой эффект. По всем этим причинам, в ряде стран реформы пенсионных систем не вызвали сильного сопротивления пенсионеров.

Однако рабочие профсоюзы зачастую боролись с реформами. Во многих странах пенсионеры могут оставаться членами профсоюзов; в некоторых случаях ассоциации пенсионеров присоединены к профсоюзам. Кроме того, многие профсоюзы уже имеют довольно долгую историю поддержки программ, ориентированных на равенство и социальную солидарность. Им не нравится акцент на индивидуальную ответственность, лежащий в основе новой пенсионной реформы. Кроме того, их озабоченность вызывало то, что пенсионные фонды, управляемые частным сектором, будут стремиться к свой прибыли в ущерб безопасности сбережений работников. В некоторых странах, например в Венгрии, профсоюзы имели, кроме всего прочего, свои сильные финансовые интересы в старой системе. Однако в других странах, как это было в Аргентине, некоторые профсоюзы видят в предложенных реформах большие финансовые возможности для себя (то есть, они могут основать свои собственные пенсионные фонды и управлять ими). В некоторых случаях профсоюзы вступали в альянс с институтами социального страхования, которые управляли старыми системами. Такое объединенное сопротивление институтов социального страхования и профсоюзов заставляло вносить серьезные изменения в планы построения новых систем. Но одного сопротивления профсоюзов было недостаточно, чтобы предотвратить проведение предложенных реформ.

Организации и служащие, которые работали в учреждениях старой системы не были достаточно сильны, чтобы заблокировать намечавшиеся перемены. Государственные пенсионные системы были относительно менее забюрокрачены (по сравнению с системами здравоохранения и образования) и их сотрудники в большинстве своем не работали в прямом контакте с клиентами. И они действительно во многих случаях не играли существенной политической роли.

Кроме того, как только новым системам была обеспечена поддержка правительства и законодательства, проведение реформ в жизнь не сталкивалось с серьезными политическими проблемами. Государственные системы выплаты пенсий из текущих доходов по большей части крайне централизованы и подвержены сильному государственному регулированию. Проведение реформ повлекло серьезные изменения в процедуры управления, сбора и обработки данных (зачастую с компьютеризацией, проводимой за счет финансовой помощи). Однако эти изменения могли быть внедрены сравнительно быстро.v Процесс отбора и лицензирования частных фирм и прочих организаций (иногда включая и профсоюзы), желающих управлять пенсионными фондами, потенциально может вызвать политические волнения, но обычно проходит без крупных эксцессов. Более того, как только отобраны фирмы для управления и индивидуумы могут открывать личные счета, то и лицензированные фирмы и новые владельцы счетов становятся лично заинтересованными в новой системе. Реформаторы могут использовать это обстоятельство для закрепления реформ. Например, в Колумбии правительство, введшее многоканальную систему, поспешило выдать как можно больше лицензий управляющим фирмам, которые в свою очередь стремительно привлекли клиентов, создав дополнительные трудности для возврата назад, когда несколько месяцев спустя к власти пришло новое правительство, враждебное реформам.

Несмотря на все благоприятные факторы для проведения пенсионных реформ, попытки изменить систему практически всегда вызывали острые конфликты. Иногда компромиссы, на которые приходилось идти ради принятия реформ, серьезно ослабляли финансовую стабильность новых систем. Более того, многие страны продолжали сопротивляться реформам, в особенности индустриальные демократии, где основная масса населения сомневалась, что исправление существующих недочетов может гарантировать заметное продвижение к лучшему. И, что самое главное, реформа так и не была доведена до конца в тех странах, где крупные изменения уже произошли. Необходима тонкая настройка, а иногда и дополнительные крупные изменения, чтобы новая пенсионная система двыявила всю свою эффективность.vi

Хотя пенсионная реформа не проходит легко, некоторые наблюдатели имеют тенденцию считать ее потенциальной моделью для других социальных реформ особенно в образовании и здравоохранении. Настоящая работа показывает, что опыт пенсионной реформы мало пригоден для эффективных реформ в прочих социальных секторах. На деле оказывается полезным сравнение различных аспектов проведения пенсионных реформ в разных странах, поскольку позволяет выявлять факторы, способствующие их проведению, но не используемые при проведении реформ в системах здравоохранения и образования.

Реформы в секторах здравоохранения и образования.

Кардинальные реформы финансирования и обеспечения систем образования и здравоохранения имеют особенности, серьезно отличающиеся от тех, которые облегчают проведение пенсионных реформ.

Вместо единой основной модели, альтернативной по отношению к превалирующей пенсионной системе по типу PAYG, предложения по реформам здравоохранения или образования исходят из различных моделей, но ни один из подходов не вызывает единодушного согласия профессионалов. Многочисленные возможные модели формируют скорее фрагментарные, чем поляризованные дебаты. Зачастую оказывается сложно достичь необходимого согласия даже внутри правительства, чтобы выдвинуть единую концепцию реформы.

Обычно общество предпочитает не трогать существующую систему и не проводить в ней радикальных изменений. Более того, не существует сильных групп от частного сектора (которые можно было бы сопоставить со страховыми компаниями или другими финансовыми фирмами, благприятствующми пенсионным реформам) которые бы продвигали реформы в здравоохранении и образовании.

В латинской Америке профсоюзы учителей и работников здравоохранения и медицинские ассоциации зачастую являются сильными противниками реформ; то же самое, хоть и в меньшей степени можно сказать и про некоторые страны Центральной и в Восточной Европы.

Польза для экономики в целом от реформ в здравоохранении и образовании рассматриваются как менее прямая и более слабая, чем ожидаемые выгоды от реформ пенсионной системы. Поэтому высокие должностные лица, ответственные за экономику, обычно являются гораздо менее ярыми сторонниками реформ в секторах социальных услуг, чем реформ пенсионной системы.

Гораздо труднее проблемы реализации.

В Венгрии и Польше, Колумбии и Мексике те же самые правительства, которые проводили структурные реформы в пенсионной системе, планировали и серьезные преобразования в здравоохранении. Во всех четырех странах в тот момент реформы здравоохранения не были начаты, поскольку правительство не могло достичь согласия в методах проведения соответствующих реформ, либо политические препятствия оказались слишком значительными. (В Колумбии давление со стороны небольшой группы законодателей вынудило правительство внести в предложенное пенсионное законодательство пункт о здравоохранении; через некоторое время Министр здравоохранения воспользовался им как поводом предложить плавные реформы).

Поскольку условия, мешающие проведению реформ, столь существенны, многие инициативы по реформированию образования и здравоохранения скорее обходят, чем пытаются разрешить коренные проблемы институциональных изменений.

Некоторые программы, достаточно успешные, концентрируются на тех аспектах образования или здравоохранения, которые находятся вне поля групповых финансовых интересов, и/или скорее добавляют новые элементы программ, чем пытаются реструктуризировать старые. Например, большое количество весьма успешных дошкольных образовательных программ вводятся в Латинской Америке. Это важно, но не решает проблемы, накопившиеся в начальных и средних государственных школах.

Программы социальных гарантий и Социальные фонды, популярные с конца 1980-ых годов, наряду с организациями благотворительной зарубежной помощи, являются еще одним подходом, помогающим отодвинуть на какое-то время наиболее сложные задачи институциональных реформ. Такого рода программы обычно проводятся вне основных министерств и в большой степени или полностью финансируются из внешних источников; большой долей успеха они обязаны более гибким методикам плюс использованию местных неправительственных организаций. Зачастую они носят откровенно временный характер (как Чрезвычайная социальная программа в Боливии). Иногда они могут быть использованы как инструменты определенных политических лидеров или партий: примерами могут служить социальный фонд и школьное строительство в программе управления делами президента в Перу в середине 1990-ых годов и (с меньшей очевидностью) Программа национальной солидарности в Мексике. Не все из этих программ тенденциозны, и достаточно большое их число было успешно в достижении узких задач. Но они оставляют в стороне проблемы, касающиеся основных функций соответствующих систем.

Многие инициативы приняли форму пилотных программ. Например, в Перу были осуществлены важные изменения в управлении в некоторых местных больницах, которые позволили местным общественным советам получитьгораздо больший контроль над управлением. В штате Мерида в Венесуэле были начаты преобразования в организации и функционировании отдельных начальных школ. Многие из этих пилотных проектов были достаточно эффективными, но, как правило, их опыт распространяется очень медленно, если вообще распространяется.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.