WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |

О. Кузнецова

(РЦЭР)

Особенности и проблемы региональной политики в России

О некоторых особенностях региональной политики в России

Термин "региональная политика" употребляется в разных смыслах, в данном докладе речь идет о региональной экономической политике или государственном регулировании территориального развития. Общепринятого определения этих понятий не существует, но смысл большей их части кратко можно свести к следующему. Региональная экономическая политика – составляющая федеральной экономической политики, единственная или основная цель которой – влияние на социально-экономическое развитие отдельных (специально выбранных) регионов. Все остальные цели, даже если они и существуют, носят второстепенный характер.

В региональной экономической политике принято выделять три ее составляющие:

  • перераспределение доходов между бюджетами различных иерархических уровней, традиционно рассматриваемое в рамках межбюджетных отношений или бюджетного федерализма; речь в данном случае идет прежде всего об оказании финансовой помощи из федерального бюджета региональным;
  • дифференцированные по регионам инструменты экономической политики (для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов могут устанавливаться пониженные ставки налогов на предпринимательство для отдельных территорий, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы и т.д.);
  • особые формы региональной политики – целевые программы социально-экономического развития регионов и свободные экономические зоны.

В России в региональной экономической политике наибольшее внимание как федеральными властями, так и научными работниками уделяется межбюджетным отношениям. На оказание финансовой помощи региональным бюджетам приходится подавляющая часть расходов федерального бюджета, выделяемых на осуществление госрегулирования территориального развития. Межбюджетные отношения – та сфера региональной политики, в которой в последние годы наиболее активно и, главное, успешно проводятся реформы.

Иным, кроме межбюджетных отношений, составляющим региональной экономической политики внимания уделяется очень немного. Дифференцированные по регионам инструменты экономической политики в России вообще не используются (или почти не используются). Федеральные целевые программы, ориентированные не решение региональных проблем, и свободные экономические зоны в России существуют. Но средств на реализацию регионально-ориентированных целевых программ выделяется немного, а свободные экономические зоны далеко не всегда рассматриваются в качестве инструмента региональной политики (хотя к таковым относятся).

Главенствующая роль межбюджетных отношений в региональной экономической политике хорошо иллюстрируется нынешним состоянием правовой базы. Межбюджетные отношения регулируются Бюджетным кодексом, законами о федеральном бюджете, "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", другими нормативными актами. В 1998 г. Постановлением Правительства была принята "Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах".

Из нормативно-законодательных актов непосредственно региональной политики касается только Указ Президента Российской Федерации №806 от 3 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", причем он носит преимущественно декларативный, а не практический характер1. Разделы по региональной экономической политике существовали в Среднесрочных Программах Правительства РФ, однако и в них рассматривались преимущественно межбюджетные отношения. В "Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу" () специального раздела по региональной политики нет вообще, есть только раздел по межбюджетным отношениям как части макроэкономической политики.

Причины такого соотношения между межбюджетными отношениями и другими инструментами государственного регулирования территориального развития достаточно очевидны. Межбюджетные отношения являются единственной "обязательной" составляющей региональной политики. Если дифференцированные по регионам меры экономической политики, целевые программы развития территорий, свободные экономические зоны могут в стране вообще не действовать, то без построенных тем или иным образом бюджетных взаимоотношений федерации и регионов, регионов и местных административно-территориальных единиц бюджетная система существовать не может. Более того, при ограниченности финансовых ресурсов регулирование территориального развития сводится лишь к оказанию финансовой помощи региональным бюджетам на покрытие их текущих расходов, а затраты на реализацию прочих мер региональной экономической политики вынужденно ограничиваются минимальными размерами.

Вместе с тем отсутствие или незначительная роль иных,нежели межбюджетные отношения инструментов региональной политики, объясняется не только нехваткой средств не ее реализацию, но и отсутствием среди специалистов более или менее единых представлений о том, какой должна быть региональная политика в России. Причем диапазон существующих мнений очень широк: от необходимости широкомасштабного вмешательства в экономическое развитие территорий (свойственное в большей степени плановой экономике, нежели рыночной) до отказа (или почти полного отказа) от осуществления каких-либо мер региональной политики (не считая, конечно, оказания текущей финансовой помощи региональным бюджетам).

Примечательно в этой связи, что задачи, поставленные в разделе "Инвестиционная поддержка развития регионов" в уже упоминавшейся "Концепции развития межбюджетных отношений…" оказались в основном не выполненными, особенно в отношении производственной инвестиционной поддержки. (Строго говоря, инвестиционная производственная поддержка не должна являться частью межбюджетных отношений – в мировой практике такая поддержка осуществляется, как правило, минуя региональные бюджеты. Но инвестиционная производственная поддержка территорий не была реализована в России ни в одной другой форме).

Межбюджетным отношениям посвящены отдельные статьи этого сборника: дифференцированных по регионам инструментов экономической политики, как уже говорилось выше, в России не существует, поэтому ниже подробнее остановимся на третьей составляющей региональной политики – ее особых формах.

Российский опыт создания и функционирования свободных экономических зон

С разной степенью интенсивности свободные экономические зоны (или особые экономические зоны, зоны предпринимательства) создавались в России на протяжении всех 90-х годов. Все это время процесс создания СЭЗ носил волнообразный и бессистемный характер. Попытки принять закон о свободных экономических зонах предпринимались неоднократно. В 2000 г. очередная версия законопроекта была принята Государственной Думой и одобрена Советом Федерации, но отклонена, причем совершенно обоснованно, Президентом В.В. Путиным. Замечания, высказанные Президентом по последнему законопроекту о СЭЗ, связаны прежде всего с тем, что целый ряд положений закона противоречит уже действующему федеральному законодательству, в т.ч. налоговому и таможенному. Вместе с тем и мировой опыт, и, к сожалению, преимущественно негативный российский, свидетельствуют о том, что в принимавшемся проекте закона не были решены не только правовые, но и целый ряд "содержательных" вопросов, касающихся установления режима СЭЗ и их деятельности.

Поскольку единого закона о СЭЗ в 90-е годы принято не было, то функционирование зон определялось отдельными специально принимаемыми актами. Причем подавляющее большинство этих актов – постановления Правительства и указы Президента, а отнюдь не федеральные законы (в этой статье речь идет только о федеральных СЭЗ, помимо которых существует еще немалое число СЭЗ, введенных региональным законодательством). В итоге никто не может даже точно ответить, сколько в России сейчас существует разного рода специальных зон, хотя известно, что их не менее двух десятков (ниже в таблице приведены известные нам СЭЗ с нормативными актами, в соответствии с которыми эти СЭЗ вводились).

Не менее важен и тот факт, что ни один федеральный орган власти не может дать точной информации о том, какие из введенных СЭЗ являются реально действующими, и какое значение СЭЗ имеют для социально-экономического развития территорий, где они расположены. Более или менее достоверно известно, что в настоящее время функционируют особые экономические зоны в Калининградской и Магаданской областях, по крайней мере до недавнего времени функционировала также "Находка". При этом официально (Постановлением Правительства РФ в 1997 г.) была прекращена деятельность лишь Международного бизнес-центра "Ингушетия".

Действующие в России свободные экономические зоны

СЭЗ

Год создания

Нормативный акт

СЭЗ "Находка" в Приморском крае

1990

Резолюция ВС РСФСР

СЭЗ "Технополис Зеленоград"

Постановления ВС РСФСР

СЭЗ в Калининградской области

СЭЗ "Даурия" в Читинской области

1991

Указы Председателя Президиума ВС РСФСР

Свободная предпринимательская зона в Санкт-Петербурге

Свободная предпринимательская зона в Выборге

СЭЗ в Алтайском крае

СЭЗ "Ева" в Еврейской АО

СЭЗ "Садко" в Новгородской области

СЭЗ "Кузбасс" в Кемеровской области

СЭЗ "Сахалин"

Постановление Президиума ВС РСФСР

Экологическая и экономическая зона "Горный Алтай"

Постановление Совета Министров РСФСР

Зона свободной торговли "Шереметьево"

1992

Указы Президента РФ

Свободные таможенные зоны "Московский франко-порт" и "Франко-порт Терминал"

1993

Специальная экономическая зона в границах заповедного экологического района минеральных источников РФ – Кавказских минеральных вод

1994

Постановление Правительства РФ

СЭЗ "Кабардино-Балкария"

1995

Указ Президента РФ

Свободная таможенная зона на территории, прилегающей к аэропорту "Ульяновск-Восточный"

1996

Постановление Правительства РФ

Международный бизнес-центр "Ингушетия"

1996

Федеральный закон

Особая экономическая зона в Калининградской обл.

СЭЗ "Елабуга" Елабужского автомобильного завода

Постановления Правительства РФ

Регион интенсивного эконом. развития "Осетия"

СЭЗ в Республике Хакасия

Указ Президента РФ

Особая экономическая зона в Магаданской области

1999

Федеральный закон

Причины неэффективности (или очень ограниченной эффективности) введения режима СЭЗ для всех или большинства российских зон общие. Во-первых, это нестабильность законодательства. В первой половине 90-х годов основная задача деятельности СЭЗ виделась в развитии экспортного производства и привлечении инвестиций. Поэтому производителям на территории СЭЗ предоставлялся широкий набор налоговых и таможенных льгот. Но уже в середине 90-х годов большая часть льгот была отменена, и современные СЭЗ – это не производственные, а торговые зоны с льготным таможенным режимом. Естественно, что подобные кардинальные изменения в законодательстве не способствуют инвестиционной привлекательности СЭЗ.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.