WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 27 |

В критикуемых А. К. Юрченко положениях вовсе не доказывается, что заинтересованность гражданина в назначении ему пенсии или пособия, в зачислении в высшее учебное заведение и т. д. свидетельствует о наделении его правомочиями на участие в принятии решений по этим вопросам. В них доказывается иное, а именно — что наряду с вертикальными административно-правовыми отношениями между гражданами и органами государственного управления могут быть отношения горизонтальные, в которых одна сторона не подчиняется другой, что праву гражданина, например, на назначение пенсии или пособия, на обжалование незаконного акта и т. д. соответствует обязанность органа управления удовлетворить законное притязание гражданина. Гражданин односторонне порождает и имеет право в любой стадии прекратить такое отношение, чего не имеет права сделать орган управления.

Властные предписания административных актов, направленных на реализацию прав граждан, обращены не к ним, а к тем органам управления, предприятиям, учреждениям, которые фактически удовлетворяют законные интересы граждан. В этих отношениях орган управления гражданина ни к чему не обязывает, гражданин ему не подчинен. Обязанность перед гражданином в этих отношениях в соответствии с действующим

36 А. К- Юрченко. Разграничение административных и гражданских правоотношений. Сб.: Проблемы гражданского и административного правч. Изд. ЛГУ, 1962, стр. 73—74.— Это мнение разделяется Ю. М. Козловым (см.: Административное право. М. «Юридическая литература», 1968, стр. 45); Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9, стр. 72—73.

24

>>>25>>>

законодательством несет компетентный орган управления (должностное лицо). Он обязан разрешить поставленный перед ним гражданином вопрос в соответствии с требованиями законности. Более того, В. И. Ленин писал, что одна из обязанностей служащих в отношении граждан «должна состоять в „юридической" им помощи, т. е. научить их (и помочь им) воевать за свое право по всем правилам законной в РСФСР войны за права»}1

XXIV съезд КПСС указал, что «наши кадры — хозяйственные, советские, профсоюзные, партийные — как в центре, так и на местах должны во всех делах, связанных с условиями жизни советских людей, проявлять самую высокую требовательность и ответственность».38 Во всем этом заключено принципиально новое содержание правовых отношений между органами (должностными лицами) социалистического государства и гражданами.

Неисполнение или недолжное исполнение обязанностей должностные лиц перед гражданами влечет их строгую (дисциплинарную или уголовную) ответственность.

Серьезные положения против характеристики административно-правовых отношений только как отношений «власти— подчинения» выдвинул, в частности, М. И. Еропкин.39

Итак, советские административно-правовые отношения могут быть отношениями власти—подчинения и отношениями равноправия. Следовательно, распространенное в нашей литературе утверждение о том, что гражданские правоотношения равенством их сторон отличаются от административных, также требует пересмотра, ибо многие из последних по этому признаку не отличаются от первых.

Правовое регулирование общественных отношений в области. управления народным хозяйством в современных условиях проведения хозяйственной реформы расширяет круг горизонтальных административно-правовых отношений. Это объясняется, во-первых, существенными изменениями в структуре аппарата управления народным хозяйством, в соотношении прав и обязанностей многих участников административно-правовых отношений и, во-вторых, резким возрастанием значения координации их действий по организации осуществления народнохозяйственных планов в новых условиях. Критикуемая концепция советских административно-правовых отношений во многом противоречит их правовому регулированию в современных условиях и затрудняет теоретическую разработку ряда новых

37 В. И. Лени н. Поли. собр. соч. т. 53, стр. 149.

38 Материалы XXIV съезда КПСС. М., Политиздат, 1971, стр. 199.

39 См.: М. И. Еропкин. Управление в области охраны общественного порядка. М, «Юридическая литература», 1965, стр. 40—42; Его же. Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка в Советском государстве. Автореф. докт. дисс. М., 1967, стр. 12—13.

25

>>>26>>>

выдвинутых хозяйственной реформой проблем управления и.административно-правового регулирования.

Об этом свидетельствуют, например, многие из положений, высказанных Ю. М. Козловым в его статье, специально посвященной характеристике управленческих отношений в хозяйственной сфере. Исходя из основных положений критикуемой здесь концепции советских административно-правовых отношений, он сосредоточил главное внимание на вертикальных отношениях, возникающих «в процессе управления» «между субъектами и объектами управления в экономической области» и характеризующихся «как отношения субординации (администрирования, распорядительства), с одной стороны, и отношения исполнительства, подчиненности — с другой».40

Вместе с тем Ю. М. Козлов пишет: «Но, подчеркивая это главное, нельзя игнорировать возможность таких управленческих отношений, которые не характеризуются подчиненностью одной стороны другой. Правда, они тоже носят административный характер, поскольку, например, согласование фактически предшествует властному решению, т. е. в конечном счете отношения по согласованию, лишенные субординации, реализуются во властной форме. В этом же плане можно характеризовать и координационные отношения. Координирующий субъект наделяется определенными правами надведомственного (властного) характера по отношению к координируемым сторонам. Значит, и здесь легко обнаруживаются непосредственно административные черты».41

Приведенные суждения нельзя признать последовательными: с одной стороны, автор допускает (хотя и в весьма ограниченных пределах) наличие горизонтальных административно-правовых отношений, а с другой — и их характеризует как отношения власти и подчинения.

Организационные, управленческие отношения, в частности регулируемые нормами права, т. е. административно-правовые •отношения, складываются не только между вышестоящими и нижестоящими органами управления и их должностными лицами, но и между субъектами административного права, не находящимися в подчинении один другому. Эти горизонтальные отношения возникают не только при согласовании проектов актов управления, но и в ходе их исполнения, контроля за исполнением, устранения допущенных в исполнении недостатков

И Т. Д.

Такие отношения в области управления народным хозяйством возникают между хозяйственными министерствами (соответственно СССР, союзных и автономных республик), их структурными подразделениями (главками, отделами и т. д.), между

40 См.: Ю. М. Козлов. Основные черты управленческих отношений в хозяйственной сфере. «Советское государство и право», 1969, № 9, стр. 67—70.

41 Там же, стр. 70.

26

>>>27>>>

администрацией хозяйственных объединен-ий, между администрацией входящих в них предприятий (исключая отношения администрации головного предприятия с администрацией остальных, которые являются вертикальными), между администрацией несоподчиненных подразделений предприятий. Нет оснований полагать, что все отношения между названными субъектами охватываются договорными гражданско-правовыми отношениями. За их пределами возникает множество организационных отношений по согласованию их управленческой деятельности, большинство которых регулируется нормами права и является горизонтальными административно-правовыми отношениями.

Большую группу таких отношений составляют отношения между местными органами государственного управления и расположенными на их территории, но не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями по вопросам, связанным с обслуживанием населения.

Так, например, ст. 4 Примерного положения о районном Совете депутатов трудящихся установлено, что он «координирует и контролирует деятельность всех расположенных на территории района предприятий, учреждений и организаций по жилищному, коммунальному строительству, строительству объектов социально-культурного и бытового назначения, производству товаров народного потребления и местных строительных материалов, по разработке и проведению мер в области благоустройства, торговли и общественного питания, народного образования, здравоохранения, культуры и в других областях, связанных с обслуживанием населения района; осуществляет в пределах предоставленных Совету прав контроль за работой расположенных на территории района колхозов и иных коопе-ратисчых объединений, а также совхозов, предприятий, учреждений и других организаций вышестоящего подчинения и за соблюдением ими законодательств^».42 Эти полномочия не входят в круг исключительных полномочий Совета и, следовательно, могут осуществляться его исполнительным комитетом.

Аналогичными полномочиями обладают городские, районные в городе Советы и их исполнительные комитеты.

Правами контроля за работой колхозов, совхозов, предприятий местной промышленности, бытового обслуживания, торговли и общественного питания, жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения, просвещения, культуры, связи и других организаций вышестоящего подчинения, непосредственно обслуживающих население, наделены также сельские и поселковые Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты.43

42 Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 12, ст. 134. ■S3 Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, № 16, ст. 132.

>>>28>>>

К равноправным следует отнести административно-правовые (а также трудовые) отношения, складывающиеся между администрацией предприятий, учреждений, организаций и фабрич-ьыми, заводскими, местными комитетами профессиональных союзов.

П. 2 Положения об этих комитетах установлено, что они обеспечивают «рабочим и служащим участие в управлении производством через о'бщие собрания, производственные совещания, конференции и различные формы общественной самодеятельности рабочих и служащих. Администрация предприятий, учреждений, организаций обязана создавать условия, обеспечивающие участие рабочих и служащих в управлении производством. Должностные лица предприятий, учреждений, организаций обязаны своевременно рассматривать критические замечания и предложения рабочих и служащих и сообщать им о принятых мерах».44

Комитет профсоюза участвует в разработке проектов планов развития предприятия, учреждения, организации (п. 3 Положения), совместно с администрацией решает ряд вопросов (пп. 5, 8, 9 Положения), выступает как орган, с которым администрация обязана согласовывать решение определенных вопросов (пп. 6, 8, 11, 12, 14, 17, 18 Положения).

В этих и других административно-правовых отношениях с администрацией, регулируемых названным Положением, комитет профсоюза участвует в качестве равноправной стороны, а сами эти отношения не являются вертикальными, т. е. отношениями власти — подчинения. Они имеют горизонтальный характер, т. е. являются отношениями равноправия.

Приведенные примеры далеко не исчерпывают круг таких отношений. Они пронизывают всю систему советского государственного и общественного управления. Орган управления, как правило, является участником как вертикальных, так и горизонтальных отношений.

Подчинение не всегда «есть атрибут управления»; как полагает Ю. М. Козлов. Он явно переоценивает роль подчинения в государственном управлении, выдвигая его как основу проявления административных методов управления и полагая, что формула «„власть — подчинение" раскрывает конкретный характер административных методов управления».45 Необходимость власти управляющего и подчинения управляемого бесспорны. Но власть не является единственным средством управления. Важно также умение ею пользоваться, правильно ее применять в разнообразных управленческих ситуациях- Основным методом

44 Положение о правах фабричного, заводского, местного комитета профессионального союза (Ведомости Верховного Совета СССР, 1971, № 39, ст. 382).

45 Ю. М. Козлов. Управление народным хозяйством СССР. Часть 1„ стр. 129—130.

28

>>>29>>>

социалистического управления было, является и будет убеждение, опирающееся на научную обоснованность актов и действий управляющих и предполагающее их тесную и постоянную связь с управляемыми. К сожалению, Ю. М. Козлов, анализируя соотношение административных и экономических методов управления, не учитывает в должной мере ведущей роли убеждения, вытекающей из социалистической природы нашего общества и государства.

Всякое управленческое решение, в частности приказ, предполагает организацию его исполнения, в ходе которого наряду с подчинением управляемой системы управляющей огромную роль играет множество иных, в том числе неправовых, факторов и в их числе так называемых неформальных отношений между управляющими и управляемыми. Игнорирование их роли и в особенности сложного комплекса средств убеждения ведет к узко формальным представлениям об управлении в целом, об актах управления и методах их осуществления.

Указание Ф. Энгельса о необходимости подчинения в управлении, на которое ссылается Ю. М. Козлов, вовсе не означает, что подчинение — единственное или главное условие эффективности управления. Статья Ф. Энгельса «Об авторитете», цитируемая Ю. М. Козловым, направлена против некоторых социалистов того времени, вообще отрицавших роль подчинения и авторитета в управлении.46 В ней не рассматриваются иные факторы управленческой деятельности.

В решении вопроса о сущности управления и так называемых административных методов следует исходить не из того или иного отдельно взятого положения, а из всего марксистско-ленинского учения о социалистическом государстве и праве, в частности из указаний В. И. Ленина о роли убеждения и принуждения при социализме.

Анализируя сущность экономических методов управления хозяйством, также не следует забывать, что и они в основном непосредственно или в конечном счете рассчитаны на убеждение управляемых, на стимулирование их производственной и иной хозяйственной деятельности экономическими средствами. В дискуссиях о роли административных и экономических методов их участники эту бесспорную истину нередко игнорируют или не придают ей должного значения, не связывают с ней ни административные, ни экономические методы управления вообще и народным хозяйством в частности.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 27 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.