WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Существенным недостатком методики распределения средств ФФПР в 1999 году, по нашему мнению, следует считать то, что порядок расчета трансфертов из Фонда может оказывать отрицательное воздействие на фискальные усилия региональных властей. Согласно действовавшей методике, трансферты дотационному субъекту Федерации выделялись таким образом, чтобы полностью компенсировать разрыв между прогнозными значениями среднедушевых бюджетных доходов региона, скорректированных на индекс бюджетных расходов, и уровнем выравнивания, который определялся объемом распределяемых средств. В итоге, приведенные среднедушевые доходы всех регионов, имеющих право на трансферт, после получения такового находились на одном уровне. Другими словами, независимо от показателей доходов регионального бюджета субъекты Федерации "подтягивались" с помощью трансфертов к определенному значению доходов с учетом полученной финансовой помощи, что могло неблагоприятно сказаться на усилиях региональных органов власти по сбору налогов. В то же время, регионы, наращивающие свой налоговый потенциал, автоматически лишались соответствующей части трансферта.

Нами было предложено внести изменения в методику распределения средств ФФПР, направленные на частичное устранение указанного недостатка, которые заключались в следующем: необходимо распределять основную часть ФФПР пропорционально отклонению приведенных валовых налоговых ресурсов региона в расчете на душу населения от среднероссийского значения. При таком способе распределения субъект Федерации также теряет часть трансферта при наращивании налогового потенциала, однако происходит пропорциональное сокращение трансферта, а не автоматическое уменьшение на сумму прироста прогнозных доходов. Вместе с тем, остаток ФФПР предлагалось распределить по действовавшей в 1999 году методике с тем, чтобы учесть потребность высокодотационных регионов в дополнительной финансовой помощи. Одновременно следует объединить существовавший в 1998-1999 годах федеральный фонд поддержки высокодотационных субъектов Федерации. Действительно, при сравнительно небольшой доле ФФПР, распределяемой по действовавшей в 1999 году методике, вторую часть трансферта получают регионы с минимальными значениями ВНР после получения первой части. Для таких регионов утверждение о дестимулировании налоговых усилий представляется неактуальным, т.к. они в любом случае получают дополнительные средства как депрессивные субъекты Федерации; с включением последних в единую методику распределения федеральной финансовой помощи объективность и целостность всей системы значительно возрастает.

В процессе подготовки проекта методики распределения средств ФФПР на 2000 год Министерством финансов были осуществлены вариантные расчеты трансфертов из Фонда (часть ФФПР, распределяемая пропорционально отклонению от средних по стране приведенных ВНР на душу населения изменялась от 100% до 0% с шагом 10%), результаты которых были представлены на рассмотрение трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений. Согласно решению рабочей группы, за основу был принят вариант, в котором величина первой части ФФПР составляет 80%, а между высокодотационными регионами распределяется, соответственно, оставшиеся 20% Фонда. Подобный вариант представляется нам вполне разумным и отвечающим требованиям о балансе между текущей финансовой поддержкой как дотационных, так и высокодотационных регионов, и стимулированием фискальных усилий субъектов Российской Федерации.

Механизм действия одобренной методики распределения средств ФФПР на 2000 год представлен на Рисунках 2-4, где в качестве условного примера приведены проранжированные по величине значения приведенных ВНР регионов до и после распределения трансфертов из Фонда. На Рисунке 2 показан принцип расчета трансфертов, использовавшийся в 1999 году. Из Рисунка видно, что трансферты получают субъекты Федерации, приведенные валовые налоговые ресурсы для которых ниже некоторого уровня выравнивания, который, в свою очередь, определяется объемом ФФПР. При этом, если приведенные региона становятся выше (регион сдвигается вправо по кривой приведенных ВНР до выравнивания), то уровень выравнивания практически не изменится, а сумма трансферта этому региону уменьшится на величину роста ВНР.

Рисунок 2

Принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 1999 год (условный пример)

На Рисунке 3 приведен иной принцип выравнивания, при котором Фонд финансовой помощи распределяется пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего уровня. Из Рисунка видно, что в этом случае количество получателей трансферта не зависит от объема ФФПР, а при увеличении приведенных ВНР сумма трансферта уменьшается пропорционально сумме роста. Недостатком данного метода является возможное "распыление" Фонда между большим числом получателей финансовой помощи.

Рисунок 3

Принцип выравнивания пропорционально отклонению приведенных ВНР от среднего значения, использовавшийся при распределения 80% ФФПР на 2000 год (условный пример)

На Рисунке 3 проиллюстрирован комбинированный принцип распределения ФФПР, который был реализован при расчете трансфертов на 2000 год. Как видно, число получателей трансфертов из ФФПР в случае применения этого принципа не зависит от объема Фонда, финансовая помощь распределяется пропорционально, но при этом региона гарантируется некий минимальный уровень бюджетной обеспеченности, т.е. налогового потенциала, скорректированного на интенсивность потребности в бюджетных расходах.

Рисунок 4

Комбинированный принцип выравнивания, использовавшийся в методике распределения средств ФФПР на 2000 год (условный пример)

Одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектам Федерации до настоящего времени, являлось существование многочисленных каналов ее перечисления. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема осуществления северного завоза (финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и районов с ограниченными сроками завоза товаров) – это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей бюджетов соответствующих регионов11, и вынесение финансовой помощи на эти цели за рамки ФФПР представляется нецелесообразным.

При подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 1999 год была сделана попытка включить средства на финансирование северного завоза в состав трансфертов ФФПР (объем средств на эти цели предлагалось определять пропорционально фактически перечисленным суммам в предыдущем году), однако это положение в итоге не было одобрено Государственной Думой. Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера12.

При переходе в 1999 году на новую методику распределения средств ФФПР был сохранен долевой принцип распределения Фонда, что противоречило основной идее выравнивания доходов, лежащей в основе методики. По причине того, что расчеты производились, исходя из абсолютной суммы ФФПР, долевое утверждение трансфертов (в случае несоответствия фактического показателя прогнозному) могло внести значительные искажения в планируемый эффект финансовой помощи. При переходе на дробление ФФПР на две части, большая из которой распределяется пропорционально отклонению от среднего уровня ВНР, значимость подобных искажений снижается, однако их возможность сохраняется, в случае если речь идет о трансфертам высокодотационным регионам. Поэтому, а также по ряду других причин13, было принято решение об утверждении распределения средств ФФПР в виде абсолютных сумм.

Подводя итог очередному этапу совершенствования системы оказания федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в виде трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, необходимо отметить, что в 1999 году был сделан большой шаг вперед в указанном процессе. Кроме перечисленных выше достоинств методики распределения средств ФФПР с экономической точки зрения, следует отметить, что Правительству удалось найти эффективную форму взаимодействия с представителями законодательной власти и органов власти регионов. Уже в течение двух лет механизм согласования решений по поводу распределения финансовой помощи в трехсторонней рабочей группе оправдывает себя: после одобрения предложений Правительства в рабочей группе утверждение законопроекта о федеральном бюджете в Федеральном Собрании проходит с меньшими усилиями (а также с меньшим количеством изменений), чем это было ранее.

Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости дополнительного финансирования.

Нельзя не отметить постепенный переход к расчету исходных показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом, постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на индивидуальные показатели.

В заключение необходимо перечислить основные направления дальнейшего реформирования системы распределения федеральной финансовой помощи из ФФПР. По нашему мнению, методика распределения средств ФФПР сама по себе не нуждается в значительных изменениях в ближайшие два-три года. Однако методики расчета расходных потребностей, налогового потенциала, а также некоторые вопросы, тесно связанные с распределением ФФПР, требуют совершенствования.

1) Необходим постепенный переход на более сложные методы расчета налогового потенциала, которые принимают во внимание дополнительные факторы, определяющие размер налоговой базы, ее дифференциацию по регионам. Очевидно, что подобные методы должны быть построены на принципах эконометрического моделирования. Вследствие этого, Министерству финансов необходимо приступать к внедрению указанных методов в практику межбюджетных отношений.

2) Недостаточное координирование Министерством финансов своей деятельности с другими министерствами и ведомствами (в особенности, Госкомстатом и Министерством по налогам и сборам) порождает массу проблем при поиске необходимых данных. Необходимо в рамках Правительства или трехсторонней рабочей группы дать задания ответственным ведомствам по подготовке требуемой информации в целях избежания косвенных оценок и досчетов там, где их можно избежать.

3) Выделение в составе нецелевой финансовой помощи, распределяемой по единой методике, отдельных целевых компонентов противоречит её сути. Вследствие этого, не следует разделять трансферт из ФФПР на нецелевой трансферт и целевые перечисления.

4) Необходимо повышать прозрачность процесса расчета трансфертов из ФФПР. В идеале любой заинтересованный индивидуум должен иметь возможность рассчитать сумму трансферта любому региона, имея в распоряжении методику распределения ФФПР, общедоступную отчетность МНС и статистические сборники Госкомстата.

5) Дальнейшее совершенствование методики распределения ФФПР должно подразумевать отказ от корректировок показателей, рассчитанных по разработанным методикам, по отношению к системе данных, использовавшихся ранее.

Приложение. Методика распределения средств ФФПР на 2000 год

Настоящая методика основана на Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 г. № 862, а также результатах выполнения Плана-графика мер по ее реализации, утвержденного Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 1998 г. № 1718-р (с изменениями, внесенными Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 № 1368-р).

1. Объем и критерии распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

1.1. Общий объем Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – регионов (далее – ФФПР) на 2000 г. установлен в размере 57 350 930 тыс.рублей, в том числе 54 650 930 тыс.рублей – для распределения в соответствии с настоящей методикой, за исключением п. 4.5; 2 700 000 тыс.рублей – для распределения в соответствии с п. 4.5 настоящей методики на компенсационные выплаты субъектам Российской Федерации, которые получили право на трансферт в объеме менее расчетной суммы финансовой помощи на 1999 г. с учетом инфляционной составляющей (1,18).

1.2. Первая часть ФФПР в размере 43 720 720 тыс.рублей (80% ФФПР без учета компенсационных выплат) распределяется между субъектам Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы не превышают среднего по субъектам Российской Федерации показателя, пропорционально отклонению приведенных валовых налоговых ресурсов от среднего по субъектам Российской Федерации уровня.

Вторая часть ФФПР в размере 10 930 210 тыс.рублей (20% ФФПР без учета компенсационных выплат) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов Российской Федерации (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР уровня.

1.3. Для приведения валовых налоговых ресурсов к сопоставимому виду среднедушевые валовые налоговые ресурсы субъектов Российской Федерации делятся на величину регионального индекса бюджетных расходов.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.