WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

1) Система межбюджетных трансфертов не должна лишать федеральное (национальное) правительство возможностей макроэкономического регулирования. Национальное правительство должно сохранять контроль за экономической ситуацией в регионах. Невыполнение этого требования может поставить под удар другие цели межбюджетного выравнивания.

2) Методика распределения выравнивающих трансфертов должна утверждаться в контексте фискальной политики государства. Межбюджетное выравнивание должно быть согласовано со среднесрочной фискальной программой правительства, включая прогноз доходов и расходов бюджетов различного уровня как минимум на три года вперед.

3) Цели выделения выравнивающих трансфертов должны быть ясно сформулированы, а также должна существовать возможность для их регулярного мониторинга. Необходимо избегать дублирования и пересечения финансирования государственных услуг на субнациональном уровне. При установлении национальным правительством условий при выделении гранта необходимо разработать систему мониторинга и проверки выполнения этих условий, а также порядок применения санкций при их невыполнении.

4) При планировании трансфертов необходимо учитывать средства, выделяемые по другим каналам. Вследствие того, что кроме выравнивающих трансфертов, в регионы направляются средства в рамках программ различных министерств и ведомств, министерству финансов необходимо учитывать их при выделении трансфертов. Также необходимо координирование условных и безусловных трансфертов.

5) При выделении трансфертов необходимо рассмотреть возможные альтернативы. В некоторых случаях более эффективным является финансирование оказания государственных услуг не через бюджеты нижестоящего уровня, а с помощью прямого платежа поставщику услуг (особенно при желании национального правительства повысить диверсификацию и эффективность оказания услуг).

При разработке методики распределения выравнивающих трансфертов неизбежно возникает вопрос о принципе выравнивания, оценке расходных потребностей и доходных возможностей субнациональных бюджетов. Международный валютный фонд дает следующие рекомендации по решению указанных проблем5. Теоретически, целью выравнивания является обеспечение способности субнациональных органов власти оказывать такой же уровень государственных услуг, как и в любом другом регионе, при условии, что органы власти региона предпринимают такие же фискальные усилия, как и власти других регионов, а также управляют расходами со средним уровнем эффективности.

В случае, если выделение трансфертов направлено на решение задач горизонтального выравнивания, то в качестве базы для выравнивания могут быть использованы как только доходные (доходное выравнивание), так и совокупность доходных и расходных показателей субнациональных бюджетов (расходно-доходное выравнивание). При этом необходимо иметь в виду, что использование доходного выравнивания не подразумевает контроль национального правительства за расходами субнациональных органов власти: при таком подходе к выделению трансфертов задача выравнивания сводится к обеспечению региональных властей некоторым объемом финансовых ресурсов, необходимым для оказания стандартного набора услуг на стандартном для государства уровне. В то же время, субнациональные органы власти имеют право направить эти ресурсы на иные, не противоречащие бюджетному законодательству цели.

В целом, система распределения трансфертов должна удовлетворять следующим основным критериям:

Во-первых, необходимо избежать ситуации, когда выравнивающие трансферты просто покрывают разрыв между доходами и расходами субнациональных бюджетов. Система распределения трансфертов должна быть построена таким образом, чтобы субнациональные власти не имели возможности влиять на размер трансферта своими решениями в области расходной политики, налоговой политики и налогового администрирования.

Во-вторых, применение системы выравнивающих трансфертов не должно сопровождаться значительными издержками на сбор и обработку исходной информации.

В-третьих, к разработке методики распределения трансфертов необходимо привлекать представителей региональных органов власти для достижения политического консенсуса в этой области, в отсутствие которого система будет неэффективной. Вследствие этого возможно поэтапное изменение принципов вертикального и горизонтального выравнивания с целью избежания резких колебаний бюджетной ситуации в регионах.

Разработку методики распределения выравнивающих трансфертов необходимо осуществлять в несколько этапов6. На первом этапе необходимо определить общий объем государственных услуг, способность финансирования которых подлежит выравниванию на субнациональном уровне. Эта операция может быть осуществлена в двух вариантах: во-первых, с помощью корректировки стандартного субнационального бюджета и, во-вторых, с помощью корректировки оценки расходных потребностей на субнациональном уровне. Второй этап состоит в определении структуры стандартного субнационального бюджета с точки зрения включения в него расходных и доходных показателей, на основе которых будет производится распределение выравнивающих трансфертов.

Самыми важными этапами подготовки методики распределения выравнивающих трансфертов из национального бюджета являются оценка доходных возможностей и расходных потребностей субнациональных бюджетов. Оценка фискального потенциала может производиться с использованием следующих основных методов:

1) "Активная" оценка совокупной налоговой базы с использованием объективных показателей – фактической налоговой базы (фонд оплаты труды), а также индикаторов экономической активности (валовой региональный продукт или совокупные расходы на потребление). При таком методе оценки важно принимать во внимание, что показатели доходов, используемые при расчете трансфертов не должны основываться на фактических бюджетных доходах региона (т.е. при существовании региональных льгот по отдельным налогам необходимо произвести оценку налоговых доходов без учета указанных льгот).

2) Оценка среднего налогового потенциала на душу населения по всей стране. Предпосылкой для использования такого подхода является отсутствие значительной межрегиональной дифференциации налогового потенциала в расчете на душу населения. В этом случае положительные или отрицательные отклонения от средней величины могут быть интерпретированы как результат проводимой субнациональными властями налоговой политики или их фискальных усилий.

3) Оценка фискального потенциала на душу населения, основанная на фактических данных о налоговых доходах. Такой метод может применяться в случае существования незначительных различий налоговой базы, ставок, а также эффективности сбора налогов между регионами. В этом случае данные о фактических поступлениях налога с территории региона могут быть использованы в качестве оценки степени дифференциации налогового потенциала. Наилучшим вариантом для этих целей может служить какой-либо налог, целиком поступающий в национальный бюджет, – например, НДС. При этом должно выполняться условие об одинаковом уровне фискальных усилий национальных властей по всей территории страны.

Основная часть работ в рамках настоящего исследования была посвящена разработке основных принципов и методики оценки налогового потенциала субъектов Федерации. Изначально консультантами рассматривалось два возможных метода определения потенциальных налоговых доходов региональных бюджетов: метод репрезентативной налоговой системы и метод оценки налогового потенциала с помощью косвенных факторов, характеризующих налоговую базу.

Метод репрезентативной налоговой системы (РНС) был разработан и активно используется в США. Результатом применения РНС является сумма бюджетных платежей, которые были бы собраны в регионе, если бы регион прилагал для их сбора средний уровень фискальных усилий, и при этом во всех регионах используется одинаковая структура и ставки налогообложения. Для применения этого метода необходимо располагать данными о фактически собранных налоговых доходах, а также о налогооблагаемой базе по всем налогам и регионам. Располагая подобными данными, а также имея представление о среднем уровне фискальных усилий, прилагаемых органами власти регионов для сбора каждого налога, возможно рассчитать объем поступлений, который мог бы поступить в бюджет каждого региона, если бы его органы власти прилагали для этого средний по стране уровень фискальных усилий, при условии одинаковых состава, структуры и ставок налогов для всех регионов.

Расчеты налогового потенциала субъектов Федерации на 2000 год в соответствии с методом репрезентативной налоговой системы были произведены экспертами проекта "Налоговая реформа в России". Результаты расчетов показали, что применение указанного метода в чистом виде в настоящий момент не представляется возможным, т.к. для его использования необходимо иметь большое количество статистической информации о базе различных налогов для всех регионов. Очевидно, что подобного рода данные не только являются недоступными для широкого использования, но и зачастую не рассчитываются статистическими органами вовсе либо степень их достоверности крайне низка.

По этой причине нами был предложен иной метод оценки налогового потенциала регионов. Его суть заключается в количественной оценке зависимости налоговых доходов региональных бюджетов от факторов, характеризующих налоговую базу в субъектах Федерации, с помощью эконометрических методов. Другими словами, происходит усреднение значений налоговых обязательств региональных бюджетов (которые определялись как сумма налоговых доходов и годового прироста задолженности по налогам и сборам в региональный бюджет) в зависимости от избранных факторов. Теоретическое (среднее) значение налоговых обязательств в регионе с данными (фактическими) значениями факторов будем считать налоговым потенциалом бюджета этого региона. Основными предпосылками при использовании данного метода является гипотеза о приложении равных налоговых усилий органами власти всех субъектов Федерации, а также стандартные предпосылки использования эконометрических методов.

В соответствии с описанным подходом нами были построены две модели, описывающие зависимость налоговых обязательств перед региональными бюджетами от некоторых характеристик региональной налоговой базы7. Первая из этих моделей рассматривает налоговые обязательства перед бюджетом субъекта Федерации как функцию от следующих переменных: валовой региональный продукт, доля сельского населения в общей численности населения региона, среднегодовая стоимость основных фондов в субъекте Федерации. Все эти переменные в разной степени характеризуют величину налоговой базы. Так, валовой региональный продукт напрямую связан с величиной налоговых обязательств, т.к. представляет собой базу трех крупнейших налогов – налога на добавленную стоимость, налога на прибыль и подоходного налога с физических лиц. Доля сельского населения отрицательно влияет на налоговые обязательства по причине традиционно низкой налоговой базы в сельскохозяйственных регионах. Стоимость основных фондов положительно связана с масштабами промышленного производства в субъекте Федерации, а следовательно, – характеризует не только налоговую базу, создаваемую в промышленности (основном налогоплательщике России), но и прирост налоговой базы, который "сопровождает" развитые промышленные предприятия и по разным причинам не учитывается в валовом региональном продукте – импорт из-за пределов Российской Федерации и из других регионов, а также развитие сферы услуг. Мы не включали в модель налоговые обязательства по акцизам и ресурсным платежам, т.к. база для этих налогов не зависит от включенных в модель факторов и плохо моделируется

Указанная модель объясняет 95% дисперсии налоговых обязательств по регионам России. При этом лучше всего описывает колебания налоговых обязательств нелинейная (логарифмическая) форма зависимости. В соответствии с ней, доля налоговых обязательств в ВРП растет с ростом самого продукта. Это может быть вызвано различиями структур налоговых баз в ВРП разного уровня и различиями структуры отраслей в регионах. Так, например, доля прибыли промышленных предприятий в ВРП может быть выше, чем в сельском хозяйстве. В таком случае доля налогов в ВРП предприятий промышленности окажется выше чем в сельском хозяйстве за счет более высокой налоговой ставки прибыли по сравнению с заработной платой.

Для более полного учета высказанных соображений была построена вторая модель, предполагающая линейную форму зависимости налоговых обязательств перед региональным бюджетом от валовой добавленной стоимости, создаваемой в следующих отраслях экономики: промышленность, сельское хозяйство, строительство, рыночные услуги. Однако учет всех перечисленных объясняющих переменных в одном уравнении регрессии оказался некорректным, т.к. между ними наблюдалась высокая мультиколлинеарность. Поэтому была произведена оценка четырех парных уравнений регрессии, каждая из которых характеризует зависимость налоговых обязательств перед бюджетами субъектов Федерации в 1998 году каждой из рассматриваемых отраслей от валовой добавленной стоимости, созданной в данной отрасли, причем оценка уравнений производилась с помощью взвешенного метода наименьших квадратов без учета свободного члена.

Согласно экономическому смыслу уравнений, коэффициенты при объясняющих переменных можно интерпретировать как величину налоговой нагрузки на соответствующую отрасль экономики. По результатам расчетов, налоговая нагрузка в разных отраслях экономики различна. Наименьшей налоговой нагрузкой по отношению к валовой добавленной стоимости обладает сельское хозяйство (2,7%), наибольшей – промышленность (22,7%). Доля налоговых изъятий в ВРП строительства и рыночных услуг составляют соответственно 12,3% и 15,4%.

После консультаций в Министерстве финансов России было решено несколько модифицировать последний способ определения налогового потенциала субъектов Федерации, в частности, за счет исключения из арсенала используемых методов эконометрического моделирования. Вариант методики, предложенный нами совместно с Министерством финансов для использования в проекте закона о бюджете на 2000 год, основан на расчете потенциальных налоговых обязательств регионов (в методике этот показатель был назван валовыми налоговыми ресурсами – ВНР) с помощью средней налоговой нагрузки на валовую добавленную стоимость отраслей экономики по Российской Федерации. При этом искомая доля налоговых обязательств в ВРП j-ой отрасли (kj) для i регионов исчислялась по формуле:

,

где НОji — налоговые обязательства (сумма налоговых платежей и прироста недоимки в бюджет субъекта Федерации в базовом периоде) j-ой отрасли в i-ом регионе;

— валовая добавленная стоимость j-ой отрасли экономики в i-ом регионе.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.