WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

Система установления расходных нормативов, предусмотренная Бюджетных кодексом, оставляет возможности для применения как первого, так и второго из приведенных способов, т.к. минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг могут быть рассчитаны на основе усреднения и количественной оценки факторов межрегиональной дифференциации объема и стоимости потребности в государственных услугах, а также заданы априорно на основе представлений правительства о достижении эффективного уровня оказания услуг.

Следует отметить, что ни один из перечисленных способов установления расходных нормативов не приводит к установлению оптимального уровня предоставления государственных услуг, однако, по нашему мнению, индексы бюджетных расходов, полученные как результат применения первого способа, в большей степени отвечают возложенным на них функциям. Даже если предпосылка об оптимальном предоставлении бюджетных услуг в регионах неверна, объемы государственных услуг, оказываемые при условии одинаковых доходов, будут ближе к оптимальному уровню, чем значения, заданные извне федеральными органами власти, т.к. региональные органы власти имеют больше возможностей для отражения предпочтений населения. Необходимо указать на то, что в расчетах согласно второму способу, не используется показатель региональных бюджетных доходов. Между тем, дифференциация именно этого параметра может служить причиной неэффективного, по мнению федерального центра, предоставления государственных услуг.

Международный опыт расчета и использования расходных нормативов

Для разработки методики оценки бюджетных потребностей в Российской Федерации большое значение имеет мировой опыт расчета нормативных расходов субнациональных бюджетов.

В мировой практике к настоящему моменту выработано несколько основных подходов к расчету нормативных расходов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня. В частности, специалисты Международного валютного фонда8 предлагают четыре способа оценки расходов бюджета субнационального административно-территориального образования в целях расчета т.н. "стандартного" бюджета, используемого при распределении финансовой помощи:

1) косвенная оценка расходных нормативов путем анализа факторов, оказывающих влияние на их стоимость (применяется при возможности идентифицировать факторы дифференциации стоимости бюджетных услуг, а также количественно оценить их влияние на указанную стоимость);

2) оценка относительной стоимости оказания государственных услуг с помощью фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета (используется в основном в унитарных государствах при большом объеме расходов, финансируемых за счет целевых трансфертов, распределение которых признается участниками межбюджетных отношений справедливым, т.е. соответствующим потребности в осуществлении расходов);

3) оценки расходных потребностей на основе среднедушевых показателей по стране (применяется в случае отсутствия существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг);

4) оценка расходных потребностей на основе фактически произведенных бюджетных расходов (может быть реализован при уверенности в том, что фактические расходы субнациональных бюджетов достоверно отражают их расходные потребности9)

С учетом современной российской действительности эксперты Университета штата Джорджия рекомендуют несколько вариантов оценки расходных потребностей регионов в целях распределения федеральной финансовой помощи10. По их мнению, самым простым и не самым эффективным вариантом является расчет подушевых нормативов на основе физических потребностей бюджетных отраслей (т.е. стоимостная модификация советской системы натуральных нормативов). Также возможен расчет индекса бюджетных расходов на основе косвенных факторов дифференциации стоимости государственных услуг, пропуская этап стоимостной оценки расходных нормативов. И, наконец, в качестве предпочтительного варианта предлагается расчет расходных потребностей на основе репрезентативной системы расходов, предполагающей дифференциацию стандартного, полученного в результате усреднения данных по различным регионам, норматива бюджетных расходов на одного человека.

Однако до последнего момента федеральные органы власти оказались неспособны утвердить единую методику оценки расходных потребностей. Вместо разработки подобной методики различные министерства и ведомства пытались предложить на утверждение Правительства России бюджетные нормативы для отдельных бюджетных отраслей в стоимостном виде без сопровождающей их расчет прозрачной и объективной методики. И хотя исследования показали, что большинство из этих нормативов тесно коррелируют между собой11, а также с индексами прожиточного минимума, попытки принять единую методику косвенной оценки расходных потребностей неизменно встречали сопротивление как заинтересованных министерств и ведомств, так и представителей субъектов Федерации.

В федеративных государствах широко применяются два способа расчета расходных нормативов в целях выделения финансовой помощи. Один из них основан на определении необходимых стандартов услуг с помощью экспертной оценки. Другой способ состоит в расчете удельной себестоимости минимального, или стандартного, объема конкретных бюджетных услуг в репрезентативном регионе. В этом случае обычно считается, что норматив зависит от различных территориальных особенностей, или факторов, характеризующих интенсивность потребности в том или ином виде расходов по сравнению с репрезентативным уровнем, после чего этим факторам присваиваются веса, отражающие их относительную значимость. Большое число стран применяет последний подход, хотя используемые ими формулировки имеют значительные различия.

Отдельно следует остановиться на опыте расчета нормативных расходных потребностей в государствах с федеративным государственным устройством, при этом особый интерес представляют страны, для которых характерна высокая степень межрегиональной дифференциации социально-экономических условий12. Рассмотрим примеры Австралии и Канады.

Система межбюджетного выравнивания, действующая в Австралии, предусматривает несколько видов финансовой помощи, один из которых направлен на выравнивание различий в расходных потребностях штатов. Очевидно, что для корректного определения последних необходим расчет показателей, которые мы называем расходными нормативами. При расчете указанных нормативов финансовые органы исходят из среднего по стране значения расходов субнациональных бюджетов за предыдущие годы, которое впоследствии корректируется на коэффициент, составленный из одиннадцати групп факторов, оказывающих влияние на расходы субнациональных бюджетов и рассчитываемых в виде соотношения между значением фактора в данном штате и в среднем по стране. В число указанных групп факторов входят показатели, характеризующие интенсивность расходов на социальное обеспечение, культуру, благоустройство и развитие территории, коммунальные услуги, образование, здравоохранение, транспорт, охрану порядка и поддержание безопасности и прочие цели. Во все группы входят несколько десятков факторов, характеризующих социально-экономические условия штатов, веса, определяющие соотношение между факторами, определяются на основе регрессионного анализа.

В противоположность австралийской системе, канадская система распределения финансовой помощи из федерального бюджета основана в основном на выравнивании бюджетного потенциала, в то время как некоторые виды трансфертов (в частности, на образование и здравоохранение) рассчитываются, исходя из оценки среднедушевых расходных потребностей на равной для всех основе, а основными критериями выделения финансовой помощи является выполнение провинциями некоторых условий, касающихся утвержденных стандартов и доступности государственных услуг. Похожая система определения расходных потребностей применяется и в Федеративной республике Германия, где региональный расходный норматив на душу населения рассчитывается, исходя из среднего по стране значения (при этом для крупных субнациональных образований применяется дополнительный повышающий коэффициент, который был введен с целью учета факторов потребности в бюджетных расходах, не учитываемые с помощью численности населения).

Среди государств с унитарным устройством наиболее проработанная система оценки расходных потребностей субнациональных образований действует в Великобритании, где на основе регрессионного анализа рассчитывается функция удельных расходов субнациональных бюджетов от различных социально-экономических факторов, при этом значения некоторых коэффициентов рассчитываются на основе экспертной оценки, получаемой после консультаций с местными властями. Данная система является всеобъемлющей, т.к. позволяет учитывать почти все существующие бюджетные услуги и при этом включать в анализ широкий спектр особенностей территориальных образований, в т.ч. стоимостные различия. Она позволяет добиться практически полного бюджетного выравнивания благодаря тому, что обеспечиваются одинаковые удельные затраты во всех территориальных образованиях с одинаковыми условиями. Однако это достигается за счет крайней усложненности системы и большого объема статистической информации, необходимой для успешных расчетов.

В целом следует отметить, что системы расчета региональных расходных нормативов, применяющиеся в различных странах мира, которые наиболее полно учитывают весь спектр межрегиональной дифференциации социально-экономических факторов, оказывающих влияние на величину бюджетных расходов, требуют как большого объема статистической информации по многим показателям, так и сложных расчетов, основанных на методах регрессионного анализа.

Основные требования к расходным нормативам

На основе анализа теоретических основ эффективности оказания государственных услуг, международного опыта оценки нормативных потребностей бюджетного финансирования, а также современных российских реалий, можно сформулировать следующие основные требования к системе региональных расходных нормативов.

При построении нормативов следует исходить из их назначения: нормативы расходных потребностей бюджетов субъектов Федерации необходимы прежде всего в целях справедливого распределения федеральной финансовой помощи как показатель, отражающий межрегиональную дифференциацию стоимости оказания государственных услуг, но не для определения объема расходов по группам статей региональных бюджетов. Поэтому расходные нормативы не обязательно должны быть выражены как прогноз абсолютной суммы расходов бюджетов регионов на очередной год, а могут иметь любой вид, удобный для расчетов сумм финансовой помощи. С другой стороны, нельзя забывать, что до последнего времени расходные нормативы были выражены именно как минимальные нормативы расходов регионального бюджета на планируемый год, что приводит к необходимости выражения оценочных значений нормативных расходов в виде плановых показателей на очередной год хотя бы в течение некоторого периода перехода к новой системе оценки нормативов бюджетных потребностей.

В целях повышения объективности оценки расходных потребностей регионов России необходимо использовать факторы стоимости оказания государственных услуг, расчет которых не подвержен влиянию региональных органов власти (в первую очередь, это – отчетные расходы бюджетов субъектов Федерации за предыдущий год). Расчет нормативов расходных потребностей должен быть основан на общедоступной статистической информации, ответственность за которую несут федеральные статистические органы.

Идеальным методом расчета региональных нормативов бюджетных расходов было бы использование регрессионного анализа зависимости того или иного вида бюджетных расходов от основных факторов. Однако методика расчетов должна быть такой, чтобы ее правильность можно было бы проверить в финансовом органе любого субъекта Федерации, для чего требуется некоторый уровень квалификации работников региональных финорганов, либо уровень доверия к федеральным властям, а также их авторитет, должны быть достаточно высокими для принятия предлагаемой методики без проверочных расчетов. Очевидно, что последнее из этих условий в настоящих условиях не выполняется, поэтому методика должна по возможности сочетать в себе простоту и объективность методов расчетов.

Подходы к расчеты нормативов бюджетных расходов бюджетов субъектов Федерации на 2000 год

Результатом нашего исследования в области оценки нормативных бюджетных потребностей субъектов Федерации стали два варианта методики расчета нормативов бюджетных расходов: построенная на основе регрессионного анализа "идеальная" методика оценки бюджетных нормативов, а также упрощенная методика, разработанная с учетом консультаций со специалистами Министерства финансов и представителей регионов, которая легла в основу методики распределения трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов на 2000 год. Ниже изложены основные принципы обеих разработанных нами методик.

Относительно метода оценки нормативных потребностей, основанного на применении статистических методов, следует отметить, что его основными достоинствами являются прозрачность, меньшая требовательность к данным и более высокая точность полученных результатов по сравнению с экспертными оценками и прямыми индивидуальными расчетами региональных нормативов. Недостатком метода является его опора на характеристики групп факторов, а не на сами факторы (например, средняя температура января или число дней отопительного сезона как характеристика потребности в энергозатратах), что вносит определенную погрешность в оценки параметров. Также, в связи с недостаточным числом наблюдений некоторые существующие зависимости могут быть не обнаружены в силу их несущественного вклада в расходы. Тем не менее, метод позволяет проверить гипотезу о том, действительно ли тот или другой фактор является существенным при формировании расходов по конкретной бюджетной статье и, главное, — дает представление об интенсивности его влияния.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.