WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 37 |

Более того, не редки случаи, когдаПрезидент Российской Федерации вынужден восполнять про­белы, имеющиеся на законодательномуровне, в том числе и в сфере государст­венной службы. В Федеральномзаконе от 31 июля 1995 года “Об основах государственной службы РоссийскойФедерации” было предусмотрено, что некоторые вопросы, связанные с организациейи функционированием государственной службы субъектов Российской Федерациимо­гут бытьурегулированы только федеральными законами. Например, порядок применения иобжалования дисциплинарных взысканий (п. 3 ст. 15 Федераль­ного закона “Об основахгосударственной службы Российской Федерации”), по­рядок проведения квалификационныхэкзаменов (п. 1 ст. 7) и т.д. Однако за почти 10 лет действия Федеральногозакона «Об основах государственной службы Российской Федерации» так и не былопринято ни одного федерального закона в данной сфере. Тем не менее,представляется целесообразным ограничивать практику регулированиявопро­сов, отнесенныхк предмету совместного ведения, с помощью подзаконных фе­деральных актов.

Как указывает И.А. Умнова, разграничениекомпетенции между федераль­ными органами государственной власти и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения должноосуществляться только в форме федерального закона, а в случае необходимости -дополнительно договором. В случае, если речь идет не о разграничениикомпетенции, а для реализации закрепленной в Конституции Российской Федерации,федеральных законах, договорах, конституциях (уставах) и законах субъектовРоссийской Федерации компетенции, то помимо актов, перечисленных в ст. 11и 76 Конституции Российской Федерации, не исключается использование указовПрезидента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации ииных федеральных органов исполнительной власти, актов органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации.

Также представляется необходимымопределить, посредством каких право­вых форм на федеральном и региональном уровне наиболеецелесообразно ре­гулировать вопросы организации и прохождения государственнойслужбы в ор­ганахгосударственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ имеющейсянормативной базы, законопроектов, публикаций, посвя­щенных данному вопросу, позволяетвыделить два основных подхода:

1) на федеральном уровне подробноурегулированы лишь вопросы, связан­ные с организацией и функционированием федеральной государственнойслужбы. Правовой статус служащих государственных органов субъекта РоссийскойФедерации урегулирован на феде­ральном уровне в общих чертах. Субъектам Российской Федерациипредоставляются значительные полномочия по правовому регулированиюгосударственно-служебных отноше­ний. То есть, федерация принимает базовый закон огосударствен­нойгражданской службе, а субъекты Российской Федерации принимают собственныенормативные акты (в том числе и кодифицированные). Такой подход закреплен нынедействующим зако­нодательством;

2) на федеральном уровне принимается Кодексгосударственной службы, в котором максимально подробно, фактическиисчерпывающе, должна быть уре­гулирована и федеральная, и региональная государственная служба. Вэтом слу­чае субъектыРоссийской Федерации вправе принимать в этой сфере лишь законы или подзаконныеакты, регламентирующие отдельные организационно-технические вопросы, либовообще лишены каких-либо полномочий по правовому регулированию го­сударственно-служебных отношений.За такой вариант выступает большая часть отечественных правоведов.

В Посланиях Президента Российской ФедерацииФедеральному Собранию (1997, 1998 гг.) указывалось на необходимость принятияКодекса государственной службы Российской Федерации. В Указе ПрезидентаРоссийской Федерации от 03.04.97 г. № 278 “О первоочередных ме­рах по реализации ПосланияПрезидента Российской Федерации Федеральному Собранию “Порядок во власти -порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политикиРоссийской Федерации)” перед Правительством Российской Федерации былапоставлена задача приступить к под­готовке проекта такого Кодекса. Идея принятия Кодексагосударственной службы Российской Федерации была поддержана ведущимиотечественными правоведами: Г.В. Атаманчуком, А.Ф. Ноздрачевым, Ю.А.Розенбаумом и др.

Однако по мнению Л.А. Окунькова “глубинадифференциации различных видов службы, специфика служебных отношений (военная играж­данская, нафедеральном и местных уровнях) не дают оснований для утвержде­ния об оптимальности такой формыкодификации. Практическая сторона реа­лизации идеи Кодекса сталкиваетсяс множеством трудно разрешимых проблем и прежде всего разграничения полномочиймежду федеральной властью, в ис­ключительном ведении которой находится государственная федеральнаяслужба (ст. 71 Конституции Российской Федерации), и властью субъектовРоссийской Федерации в отношении организации го­сударственной и муниципальнойслужбы на местах”.

Таким образом, одной из проблем, котораянеизбежно возникнет в случае принятия Кодекса государственной службы РоссийскойФедерации, станет проблема раз­граничения предметов ведения и полномочий между федеральнымиорганами государственной власти и органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации. Кодекс государственной службы, как и любой другойкодифицированный акт должен содержать в систематизированном виде всю илиосновную массу норм, регули­рующих отношения в данной сфере. Соответственно, Кодексгосударственной службы Российской Федерации детально должен регулировать нетолько федеральную государст­венную службу, но и государственную службу субъектов РоссийскойФедерации, в то время как этот вид государственной службы не относится кпредмету исключительного ведения Российской Федерации. Необходимо учитывать,что финансирование государст­венной службы субъекта Российской Федерации осуществляется изрегионального бюджета. Следо­вательно, все вопросы, связанные с финансированием этого видаслужбы (раз­мерыдолжностных окладов и, соответственно, размеры надбавок к ним; размер пенсии завыслугу лет; различного рода дополнительные льготы и привилегии; определение количества государственных служащих и т.д.), в любомслучае должны находиться в ведении самого субъекта Российской Федерации. Какуказывает Л.А. Окунь­ков, государственная служба субъектов Российской Федерации,“являясь предметом совместного ведения, требует весьма тщательногоразграничения и распределения полномо­чий между Российской Федерациейи ее субъектами”.

Видимо указанные аргументы послужилипричиной того, что федеральный законодатель отказался от идеи принятия Кодексагосударственной службы. Как уже было отмечено, новейшее федеральноезаконодательство о государственной гражданской службе, как и Федеральный закон“Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 года,предоставляет субъектам Российской Федерации весьма существенные полномочия поправовому регулированию государственно-служебных отношений.

Анализ региональных нормативных правовыхактов, регулирующих вопросы организации и прохождения государственной службы всубъектах Российской Федерации, следует начать с конституций и уставовсубъектов Российской Федерации. Отношение конституций и уставов субъектовРоссийской Федерации к вопросам их государст­венной гражданской службы, какотмечают некоторые авторы, “отличается пестротой”. С их точки зрения, постепени урегулированности вопросов государственной службы конституции и уставысубъектов Российской Федерации можно сгруппировать следующимобразом:

а) содержащие отдельные главы, посвященныегосударственной службе данного субъекта РФ (уставы Липецкой (глава 11),Курганской (глава 5), Сверд­ловской (глава 9) областей, а также Астраханской (глава 8),Архангельской (глава 7), Вологодской (глава 8), Саратовской (глава 10)областей, Краснояр­ского края (глава 8) и некоторых других субъектов РоссийскойФедерации);

б) в которых государственная службасубъекта Российской Федерации отнесена к его ведению (уставы Ставропольскогокрая, Иркутской области и др.);

в) те, которые ограничиваются отнесением кведению данного субъекта РФ учреждение его наград, почетных званий и иных мерпоощрения (Конституция Республики Дагестан, Устав Оренбургской области ит.д.).

В дополнение к указанной классификациинеобходимо отметить, что в уста­вах отдельных субъектов Российской Федерации их государственнаяслужба отнесена к ведению соответствующих субъектов Российской Федерации лишь вчасти, не отнесенной к ведению Россий­ской Федерации (уставыКемеровской, Новосибирской, Тверской областей,Ал­тайского края инекоторых других регионов).

Уставы Липецкой и Саратовской областейсодержат определения государст­венной службы области, государственной должности, государственногои муни­ципальногослужащего. В Уставе Свердловской области помимо этого установ­лен перечень основных ограниченийи гарантий для государственных служащих области, закреплены общие положения обих ответственности.

В Уставе Красноярского края определенпорядок учреждения государствен­ных должностей края; требования к кандидатам, претендующим напоступление в государственные органы края; способы замещения государственныхдолжно­стей, а такжеурегулированы отдельные вопросы правового статуса государст­венного служащего края ипрохождения им государственной службы.

В большинстве конституций и уставовсубъектов Российской Федерации либо вообще не упоми­нается о государственной службе,либо эти вопросы регламентированы поверхностно. Представляется, что опытконституционно-правового регулиро­вания государственно-служебных отношений, накопленный в отдельныхсубъ­ектах РоссийскойФедерации (Красноярский край, Свердловская область и некоторые др.),может быть использован не только региональными законодателями, но и в процессесовершенствования федеральной Конституции.

Что касается системы и структуры текущегозаконодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданскойслужбе, то здесь также можно выделить несколько подходов:

1) В большинстве субъектов РоссийскойФедерации (Волгоградская область и др.) так же как на федеральном уровне принятодин базовый закон о государственной службе (как правило, практически дословноповторяющий Федеральный закон). В его развитие принимаются порядка 12-20нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (об аттестации, оквалификационных разрядах, о квалификационных требованиях, о поощрениях, оконкурсе на замещение ва­кантной должности, о кадровом резерве...) содержащих нормы прямогодейст­вия.

В некоторых субъектах Российской Федерациив развитие базовых законов о государственной службе, как правило, принимаютсязаконодательные акты, даже если они направ­лены на регулированиенезначительных (по объему и содержанию) государст­венно-служебных отношений.Например, в Краснодарском крае приняты и дей­ствуют такие законы, как “Оконкурсе на замещение вакантной должности госу­дарственной службы Краснодарскогокрая”; “Об аттестации государственного служащего Краснодарского края”; “Ореестре государственных должностей Краснодарского края”; “О квалификационныхразрядах государственных слу­жащих Краснодарского края”; “О денежном содержании лиц, замещающихго­сударственные идолжности государственных служащих Краснодарского края”, а также законы “Омедицинском обслуживании государственного служащего Краснодарского края”; “Опостановке на учет для улучшения жилищных усло­вий и предоставлении жилогопомещения государственному служащему Крас­нодарского края” и т.п.. В другихсубъектах Российской Федерации (например, в республиках Башкортостан,Татарстан) базовые законы детализированы в подзаконных нор­мативных актах: указах Президента,постановлениях и распоряжениях Прави­тельства (Кабинета Министров),нормативных актов, принимаемых органом субъекта Российской Федерации поуправлению государственной службой. В большинстве россий­ских регионов (например, вВолгоградской области) в структуру законодатель­ства о государственной службевключены и законы, и подзаконные акты, что в наибольшей степени соответствуетфедеральному законодательству.

2) Весьма распространена ситуация когдазакон субъекта Российской Федерации в целом повто­ряет структуру Федерального закона“Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации” и содержитзначительное число отсылочных норм, но де­тально регулирует отдельныевопросы организации и прохождения государст­венной службы. Так, законВологодской области практически ничем не отлича­ется от Федерального закона, ноусловия и порядок проведения аттестации го­сударственных служащихурегулированы в нем исчерпывающим образом. Чаще всего, в базовых законахсубъектов Российской Федерации о государственной службы подробнорегламентируются такие вопросы, как поощрение государственных служащих (гл. 5Закона Орловской области), социальные гарантии, денежное содержаниегосударственного служащего (гл. 5 Закона г. Москва) и некоторыедругие.

3) Отдельные регионы (Хабаровский край,Сахалинская область) приняли кодексы государственной службы. В них в отличие отзаконов о государственной службе большинства других субъектов Федерациисодержатся в основном нормы пря­мого действия.

Наиболее целесообразным представляетсятретий вариант развития регио­нального законодательства о государственной службе. Преимуществакодифи­кации очевидны.К сегодняшнему дню во многих субъектах Российской Федерации принятозначи­тельное числонормативных актов, в которых государственно-служебные отно­шения урегулированы достаточноподробно. Соответственно, актуален вопрос не о дальнейшем увеличении числанормативных правовых актов в том или ином субъекте Российской Федерации, а окодификации государственно-служебного законодатель­ства в субъектах РоссийскойФедерации. Как указывает А.И. Козулин "концепцией региональных законов,принимаемых по предметам ведения субъектов Федерации и по пред­метам совместного ведения, должнастать концепция кодифицированных нор­мативных правовыхактов".

Наиболее удачным примером такого кодексасубъекта Российской Федерации может служить Кодекс Хабаровского края, так как внем регулируется прохож­дение службы и в органах государственной власти субъектаРоссийской Федерации, и в органах ме­стного самоуправления. Близкой коптимальной является и структура этого за­конодательного акта.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 37 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.