WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 37 |

В 1998 году Государственная ДумаЯрославской области обратилась в Кон­ституционный Суд РоссийскойФедерации с запросом о толковании п. “т” ст. 71, п. “н” ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст.76 Конституции Российской Федерации. Заявитель ставил вопрос, вправе лисубъекты Рос­сийскойФедерации осуществлять собственное правовое регулирование вопро­сов государственной службы, илионо является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации. В своем определении Конституцион­ный Суд указал, что запрос отолковании нескольких конституционных положе­ний правомерен лишь в том случае,если они неразрывно связаны между собой и имеют единый предмет правовогорегулирования. По мнению Конституцион­ного Суда Российской Федерации,ставя в связи с толкованием п. “н” ч. 1 ст. 72 Конституции РоссийскойФедерации, согласно которому установление общих принципов организации системыорга­новгосударственной власти и местного самоуправления находится всовмест­ном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов, вопрос, относится ли пра­вовое регулированиегосударственной службы как таковой к предмету совмест­ного ведения, заявитель подменяетодин предмет толкования другим.

По мнению Конституционного Суда РоссийскойФедерации, общие прин­ципы организации системы органов государственной власти игосударственная служба как профессиональная деятельность по обеспечениюисполнения полно­мочийгосударственных органов - категории разнопорядковые, что не допускаетинтерпретации одной из них посредством другой.

Обоснованность выводов КонституционногоСуда Российской Федерации стала очевидна после принятия 6 октября 1999 годаФедерального закона “Об общих принципах ор­ганизации законодательных(представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектовРоссийской Федерации”. Вопросы, связанные с организацией и функционированиемгосударственной службы, не входят в предмет регулирования закона, закрепляющегообщие принципы организации системы органов государственной власти.

Таким образом, Конституционный СудРоссийской Федерации не стал рас­сматривать запрос по формальным основаниям, усмотрев в нем“несвязность по предмету регулирования общих принципов организациигосударственной власти с государственной службой”, так и не определив, к какомувиду предмета веде­нияотносятся вопросы государственной службы субъекта Российской Федера­ции.

Суть третьего аргумента, выдвигаемого вобоснование того, что государст­венная служба субъектов Российской Федерации - предмет совместноговедения, заключается в сле­дующем: поскольку государственная служба приобрела в последниегоды пре­имущественнопубличный характер правовой регламентации и является частью административногозаконодательства, то в соответствии с п. “к” ст. 72 Консти­туции Российской Федерации можетбыть отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации. Кроме того, на государственных служащих распространяется и трудовоезаконодательство (с особенностями, предусмотренными Федеральным законом “Обосновах государственной службы Российской Федерации”), кото­рое согласно тому же п. “к” ст. 72Конституции Российской Федерации также находится в совмест­ном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации.

Относительно данного тезиса необходимосказать следующее. Действи­тельно, законодательство о государствен­ной службе является частьюадминист­ративногозаконода­тельства,которое в соот­ветствии с п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерациинаходится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации. Однако, этого обстоятельства, на наш взгляд, недостаточно для того,чтобы от­нестивопросы, связанные с правовым регулированием государственной службы к предметусовместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.Здесь необходимы опреде­ленные толкования и разъяснения относительно понимания сущностипредмета совместного ведения.

Мировая практика конституционного развитияпоследних десятилетий все чаще идет по пути установления предметов совместноговедения федерации и ее субъектов, не стала исключением и Конституция РоссийскойФедерации. Как уже было отмечено, наряду с предметами ис­ключительного ведения РоссийскойФедерации (ст. 71) и предметами ведения субъектов Российской Федерации (ст. 73)в Конституции Российской Федерации (ст. 72) закреплены сферыобществен­ныхотношений, относящиеся к предмету совместного ведения Российской Фе­дерации и субъектов РоссийскойФедерации.

При этом, как отмечает В.М. Манохин, хотяпредмет ведения со­вместный, но “полномочия, т.е. права и обязанностиучастников совместного ведения должны быть - обязательно! - не совместными, а укаждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету совместноговедения”. В совме­стном предмете ведения (это в полной мере относится и кадминистративному, и к трудовому законодательству), “полномочия двух субъектов- Российской Фе­дерации и субъектов Российской Федерации - разделяются по каждойпозиции (а, б, в, г и т.д.) те­кущим законодательством”. Правовые полномочия по правовомурегу­лированиюсовместными быть не могут, они должны быть четко разграничены междуучастниками, реализующими совместный предмет ведения, то есть междуфедеральными органами государственной власти и соответствующими органамисубъектов Российской Федерации.

Следуя этой точке зрения, и, применяя ее крассматриваемой нами ситуации, можно прийти к выводу о том, что государственнаяслужба субъектов Российской Федерации как одна из составляющих единого предметасовместного ведения - административ­ного законодательства – может быть отнесена федеральнымзаконом к вопросам, находя­щимся в ведении как федеральных, так и региональныхгосударственных органов. То есть, мы имеем дело с детальнымразграниче­нием(конкретизацией) текущим федеральным законодательством “правовых полномочий поправовому регулированию” в рамках единого предмета совмест­ного ведения, закрепленного вКонституции Российской Федерации. С этой точки зрения ни норма, которая быларанее за­креплена вподп. 2 п. 3 ст. 2 Федерального закона “Об основах государствен­ной службы РоссийскойФедерации”, ни норма, закрепленная в п. 4 ст. 2 Федерального закона“О системе государствен­ной службы Российской Федерации” не противоречит п. “к” ст. 72Конституции РФ, а лишь конкретизируют и развивают конституционные нормы.

Можно констатировать, что анализ нормКонституции Российской Федерации не позволяет точно определить в чьем ведениинаходится государственная служба субъектов Российской Федерации. Такоеположение представляется вполне закономерным. Необходимо учи­тывать, что Конституция РоссийскойФедерации 1993 года была принята в то время, когда еще не были выработанычеткие принципы и критерии в соответствии с которыми должно было строиться иразвиваться законодательство о государственной службе. Достаточно упомянуть отом, что в тезисах концепции реформирования государственной службы РоссийскойФедерации, разработанными и опублико­ванными практически одновременно сКонституцией Российской Федерации, признавалось невоз­можным на тот момент определить,“будет ли государственная служба в Рос­сийской Федерации единой системойили же на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации будут своисамостоятельные системы”.

“Неконкретность конституционногозаконодательства в отношении государственной службы субъектов РоссийскойФедерации” послужила причиной нестыковок в федеральном и региональномзаконодательстве. Как уже указывалось, принятый 31 июля 1995 года Федеральныйзакон “Об основах государственной службы Российской Федерации” определял, чтогосударственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении(пп. 2 п. 3 ст. 2). В тоже время названный Федеральный закон относится к числу,так называемых, рамочных законов и имел, как это не раз отмечалось влитературе, ярко выраженный разрешительный характер.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «Осистеме государственной службы Российской Федерации» вопрос о разграничениипредметов ведения и полномочий в сфере государственной службы решен несколькоиначе. В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектаРоссийской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта РоссийскойФедерации».

То есть, в соответствии с новейшимфедеральным законодательством следует различать две категории: 1) правовоерегулирование государственной службы; 2) организацию государственной службы.Такой подход соответствует позиции некоторых российских правоведов. Например,как указывает А.Ф. Ноздрачев, следует различать две катего­рии: 1) организациягосударственной службы; 2) законодательство о государст­веннойслужбе. В.М. Манохин также отмечает, что государственная службасубъектов Российской Федерации находится в их ведении, но при практическомзаконодательном регулировании состоит в совместном ведении Российской Федерациии ее субъектов. Данные высказывания точно фиксирует реалии, сложившиеся нанынешнем этапе развития законодательства огосударственной службе. Однако они не разрешают, на наш взгляд, вопрос о том, вчьем все-таки ведении находится государственная служба субъектов РоссийскойФедерации: в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов или введении (т.е. в исключительном ведении) субъекта Российской Федерации. Крометого, не вполне ясно, каким образом в ведении субъекта Российской Федерацииможет находиться тот или иной предмет ведения (та или иная сфера деятельности),а правовое регулирование этой же сферы общественных отношений может находиться в совместном ведении Российской Федерации и еесубъектов.

Безусловно, государственная служба - это нетолько правовой институт. Государственная служба как явление может бытьрассмотрено также в социальном, политическом, организационном нравственном идругих аспектах. Однако, как указывает В.М. Манохин, предмет ведения включает всебя в качестве непременного элемента правовое регулирование. И хотя бесспорното, что правовое регулирование не исчерпывает всего содержания предметарегулирования, а выполняет лишь отведенную ему роль, разграничить компетенцию вкакой-либо сфере общественных отношений (предмете ведения) можно лишь вправовой плоскости, с использованием определенных юридических процедур. Говорядругими словами, на конституционном или законодательном уровне можнораспределить лишь полномочия по правовому регулированию в рамках закрепленногов Конституции Российской Федерации предмета совместного ведения.

Если государственная гражданская службасубъектов Российской Федерации находится в их ведении, то и правовоерегулирование этого вида службы должно вестись в порядке, предусмотренном длярегулирования вопросов, отнесенных к ведению субъекта Российской Федерации(т.е. соответствии с п. 4 и 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации). В этомслучае при противоречии между федеральным законом инормативным правовым актом субъекта Российской Федерации действует нормативныйправовой акт субъекта Российской Федерации.

Если исходить из того, что государственнаягражданская служба субъектов Российской Федерации - предмет совместного веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации, то и правовоерегулирование этой сферы общественных отношений должно осуществляться впорядке, предусмотренном для регулирования вопросов, отнесенных к совместномуведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (т.е. согласно п.2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации). В этом случае закрепленприоритет федерального законодательства. Согласно п. 5 ст. 76 КонституцииРоссийской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектовРоссийской Федерации не могут противоречить федеральным законам лишь повопросам, отнесенным к предметам исключительного ведения Российской Федерациилибо к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации.

Сам по себе принцип разграничения предметовведения на федеральном конституционном уровне означает, что верховенство высшихфедеральных ор­гановгосударственной власти возможно лишь в пределах ведения Российской Федерации иправ Федерации по предметам совместного ведения. Таким обра­зом, “у субъекта РоссийскойФедерации есть исключительно собственный предмет регулирования (вся полнотагосударственной власти - ст. 73 Конституции Российской Федерации) сверхсовмест­ного предметарегулирования”. Следовательно, обязать субъект Российской Федерации привестисвое законодательство в соответствие с каким-либо феде­ральным законом можно лишь вслучае, если тот или иной вопрос отнесен к ве­дению Российской Федерации или ксовместному ведению Российской Федера­ции и ее субъектов.

Таким образом, провести различие междупонятиями «организация государственной гражданской службы субъектов РоссийскойФедерации» и «правовое регулирование государственной гражданской службысубъектов Российской Федерации» в случае, если речь идет о разграничениипредметов ведения и полномочий вряд ли возможно.

На наш взгляд, необходимо внестисоответствующие дополнения в статью 72 Конституции Российской Федерации,зафиксировав, что государственная гражданская служба субъектов РоссийскойФедерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации.

Также необходимо внести изменения в п. 4ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РоссийскойФедерации», изложив его в следующей редакции: «Правовое регулированиефедеральной государственной гражданской службы находится в ведении РоссийскойФедерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъектаРоссийской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации исубъектов Российской Федерации».

Внесение указанных изменений позволитвосполнить имеющиеся в действующей Конституции Российской Федерации пробелы повопросу разграничения полномочий между Российской Федерации и ее субъектами, атакже позволит устранить внутренние противоречия, имеющиеся, на наш взгляд, вп. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РоссийскойФедерации».

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 37 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.