WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 37 |

В научной литературе неоднократноуказывалось на то, что следует прово­дить различия между понятием“предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ” ипонятием “компетенция (предметы ведения и полномочия) органов государственнойвласти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ”.

“Предметы ведения Российской Федерации исубъектов Российской Федерации”, которые закреплены в Кон­ституции Российской Федерации,конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, являются общейкатего­рией посравнению с более узким понятием “предметы ведения органов госу­дарственной власти РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации”. Закрепление на конституционномуровне предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,указы­вает нам лишь нато, в ведении какого уровня власти (федерального, субъектов РоссийскойФедерации или в их совместном ведении) находится та или иная сфера общественныхотношений.

Предметы ведения органов государственнойвласти и местного самоуправления, как указывалось, тради­ционно связывают с компетенциейгосударственного или муниципального органа. В этом случае, к предметам веденияследует, по-видимому, относить задачи и функции (основ­ные направления деятельности)органов государственной власти местного самоуправления, которые, как правило,закреплены не в конституциях, региональных и местных уставах, а в текущемзаконодательстве, в том числе и в подзаконных нормативных правовых актах.

При этом, одна и та же сфера общественныхотношений (например, государ­ственная гражданская служба) может быть предметом ведениянескольких органов государ­ственной власти, однако их полномочия в правовом регулированииэтой сферы различны. Лишь совокупная компетенция всех органов государственнойвласти в той или иной сфере общественных отношений составляет предметы веденияРоссийской Федерации и ее субъектов, закрепленные в Конституции РоссийскойФедерации (ст. 71-73), конституциях и уставах субъектов РоссийскойФедерации.

В правовой литературе неоднократнообращалось внимание на то, что, не смотря на внешнюю строгость и завершенностьзаложенной в ст. 71-73 Консти­туции Российской Федерации модели, в ней отсутствует четкость,определенность и единый крите­рий при установлении предметов ведения. Под предметами ведения,традиционно, понимаются те или иные сферы общественных отно­шений (федеративное устройство,внешняя политика и международные отноше­ния, внешнеэкономические отношенияи т.п.).

Фактически, в ст. 71-73 КонституцииРоссийской Федерации в перечне предметов ведения на­ряду со сферами общественныхотношений представлены конкретные полномо­чия государственных органов(принятие и изменение Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов, принятие иизменение конституций и уставов субъектов Российской Федерации, установлениеобщих принципов налогообложения и сборов в Российской Феде­рации, осуществление мер по борьбес катастрофами, стихийными бедствиями и т. д.); государственные функции(регулирование и защита прав и свобод чело­века и гражданина, защита семьи,материнства и детства, координация вопросов здравоохранения и т. д.); отдельныеправовые институты (нотариат, вопросы владения, пользования и распоряженияземлей); отрасли законодательства (зе­мельное, административное,трудовое, гражданское, уголовное и т. д.); объекты ведения (федеральнаягосударственная собственность, федеральные энергетиче­ские системы и т. д.). По мнениюИ.А. Умновой, все это более частные во­просы, раскрывающие компетенцию ихарактер деятельности органов государ­ственной власти в обозначаемых вКонституции предметах ведения - сферах общественных отношений. Аналогичныеположения закреплены также в конституциях и уставах субъектов РоссийскойФедерации, в уставах муниципальных образований.

При отсутствии единого подхода вформулировании предметов ведения “разграничить права и ответственностьгосударственных органов Федерации и ее субъектов очень сложно”. Еще большиесложности возникают при разграничении предметов ведения и полномочий междурегиональным и местным уровнями власти. Следует согласиться с В.Н. Лысенко, помнению которого модель разграничения предметов ведения, закрепленная вКонститу­цииРоссийской Федерации 1993 года не имеет под собой серьезной аналитической инаучной про­работки.Зафиксированный в Конституции вариант разграничения предметов ведения сталрезультатом “политического торга”, в ходе которого все полномо­чия, которые становились предметомспора либо которые ни одна из сторон не хотела передавать другой,“сбрасывались” в общую корзину, называемую “совместными предметамиведения”.

Практика правового регулирования в сфереорганизации и функционирова­ния государственной службы субъектов Российской Федерацииподтверждает данное высказывание. К положениям Конституции РоссийскойФедерации, которые затрагивают так или иначе вопросы в сферегосударственно-служебных отношений относятся: установление порядка организациии деятельности федеральных органов государственной власти, их формирование (п.“г” ст. 71); федеральная государственная служба (п. “т” ст. 71);административное, трудовое законодательство (п. “к” ст. 72); кадрысудеб­ных иправоохранительных органов (п. “л” ст. 72); установление общихпринци­пов организациисистемы органов государственной власти и местного само­управления (п. “н” ст. 72).В этих условиях “безуспешны попытки найти адек­ватные, разумные ответы напоставленные в Конституции Российской Федерации вопросы разгра­ничения предметовведения”.

Таким образом, вопрос о разграничениипредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации в сферегосударствен­нойслужбы в Конституции Российской Федерации урегули­ро­ван не лучшим образом. Это привелок тому, что в правовой науке, в федераль­ном и региональномзаконодательстве выработаны различные, а зачастую и про­тивоположные подходы к решениювопроса о соотношении полномочий Феде­рации и субъектов РоссийскойФедерации в сфере государственной службы.

По мнению ряда ученых, государственнаяслужба Российской Федерации должна быть единой и целостной. Вполне достаточнопринятия “одного-единого” и для федеральной, и для региональной службыФедерального закона, “в котором были бы закреплены общие принципы и единыеположения данного государственно-правового института, единыеорганизационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу,ее прохождения и прекра­щения, единые социальные гарантии, общие для всех государственныхслужа­щих РоссийскойФедерации ограничения и т.д.”. То есть фактически предлагается относить кисключительному ведению Российской Федерации не только федеральнуюгосударственную службу, но и государственную гражданскую службу субъектовРоссийской Федерации.

В тоже время в правовой науке былавысказана и противоположная позиция. Как уже отмечалось, в КонституцииРоссийской Федерации однозначно закреплено лишь то, что федеральнаяго­су­дарственная служба — предмет исключительного веденияРоссийской Федера­ции(п. "т" ст. 71). Относительно государственной службы субъектов РФ ни в статье71 Конституции Российской Федерации, определяющей вопросы, относящиеся кисключительному ведению Российской Федерации, ни в статье 72 КонституцииРоссийской Федерации, устанавливающей предмет сов­мест­ного ведения РФ и ее субъектов, обэтом виде государственной служ­бы напря­мую не говорится. По мнению А.Ф. Ноздрачева это обстоятельствослужит основанием для следующего вывода: “Конституция РФ (п. "т" ст. 71),относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу,тем самым de facto предполагает, что государственная служба всубъек­тах РоссийскойФедерации находится в их ведении. Поэтому в полном соответствии с КонституциейРоссийской Федерации Федеральный закон “Об основах государственной службы РФ”(подп. 2 п. 3 ст. 2) определяет, что государственная служба субъектов РФнаходится в их ве­дении”. Этой же точки зрения придерживаются и некоторые другиеавторы.

Более того, указанный подход был нормативнозакреплен как на федеральном уровне, так и в за­конодательстве некоторых субъектовРоссийской Федерации. В п. 3 ст. 2 Федерального закона “Об основахгосударственной службы Российской Федерации” четко определялось, что“государственная служба вклю­чает в себя:

1) федеральную государственную службу,находящуюся в ведении Россий­ской Федерации;

2) государственную службу субъектовРоссийской Федерации, находящуюся в их ведении”.

В уставах Иркутской области (п. “л” ст. 5),Ставропольского края (п. “о” ст. 37), г. Москвы (п. “ш” ст. 15), в законах огосударственной службе республик Татарстан (ст. 3), Башкортостан (ст. 3),Астраханской области (ст. 2), в норма­тивных правовых актов ряда другихсубъектов Российской Федерации было за­креплено, что государственнаяслужба находится в ведении соответствующих субъектов РоссийскойФедерации.

Однако указанная позиция не разподвергалась критике в научной литера­туре. Например, Ю.Н. Стариловотмечает, что “является сомнитель­ной точка зрения, согласно которой государственная служба всубъектах Российской Федерации от­носится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации,лишь на том основании, что этот вопрос не отнесен законодателем ни кисключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведениюРоссийской Федерации и ее субъектов”. По мнению Г.А. Колобовой, концептуальноФедеральный закон исходит из того, что государственная служба субъектовРоссийской Федерации представляет собой предмет совместного ведения РоссийскойФедерации и субъектов Российской Федерации. С дан­ной позицией следует согласитьсяпо следующим причинам.

Хотя в п. 3 ст. 2 Федерального закона “Обосновах госу­дарственной службы Российской Федерации” четко определялось, чтогосударст­веннаяслужба субъектов Российской Федерации находится в их ведении, вместе стем вместе с тем в указанном Федеральном законе содержалось свыше 20 отсылок кзаконам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Приэтом рассматриваемый Федеральный закон четко устанавливал пре­делы, в которых субъектыРоссийской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регу­лирование. Так, в ст. 13 данногозакона закреплено, что виды поощрений, а также порядок их примененияустанавливаются как федеральными законами (для федеральных государственныхслужащих), так и законами субъектов Российской Федерации (для государственныхслужащих субъектов Российской Федерации). В то же время, в ст. 14Феде­рального закона“Об основах государственной службы Российской Федерации” указано, что порядокприменения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается толькофедеральным законом. Следовательно, органы государ­ственной власти субъектовРоссийской Федерации не обладают полномочиями по нормативному регулированиюэтой группы государственно-служебных отношений. Представляется, что Федеральныйзакон, столь подробно регламентирую­щий вопросы организации и прохождения государственной службы всубъектах Российской Федерации вряд ли может быть отнесен к числу актов,регулирующих вопросы, относя­щиеся к исключительному ведению субъекта Российской Федерации.

Одно­временно, в ст. 29 данногонормативного правового акта закреплено положение, согласно которому органыгосударственной власти субъектов Российской Федерации должны при­вести свои нормативные правовыеакты в соответствие с Федеральным законом в течение трех месяцев со дня еговступления в силу.

На наш взгляд, отнесение государственнойслужбы субъектов Российской Федерации к ведению самих субъектов РоссийскойФедерации (подп. 2 п. 3 ст. 2 Федерального закона “Об основах госу­дарственной службы РоссийскойФедерации”) вступало в противоречие как со ст. 29 этого же закона, так и ссамим существом данного нормативного акта, одной из основных задач которогоявляется разграничение полномочий по правовому регулирова­нию государственно-служебныхотношений в субъектах Российской Федерации и определение гра­ниц, в рамках которых субъектыРоссийской Федерации вправе осуществлять собственное регули­рование государственно-служебныхотношений.

Позиция большинства отечественныхправоведов заключается в том, что три положения ст. 72 Конституции РоссийскойФедерации - пункт “к”: административное, трудовое законодательство, пункт “л”:кадры судебных и правоохранительных органов, пункт “н”: установление общихпринципов организации системы органов государственной власти и местногосамоуправления, - не оставляют сомнения в том, что совместное ведениеохватывает и вопросы государственной службы.Проанализируем эти аргументы.

Во-первых, в п. “л” ст. 72 КонституцииРоссийской Федерации говорится о кадрах судебных и правоохранительных органов,что, как отмечает профессор В.М. Манохин, сле­дует понимать как подготовкукадров судебных и правоохранительных органов, подбор, определение порядказамещения должностей, определение должност­ных полномочий, - все этонаходится в совместном ведении Российской Феде­рации и ее субъектов. Следуетзаметить, что сотрудники судебных и правоох­ранительных органов, как правило,состоят на федеральной государственной службе. Среди служащих субъектовРоссийской Федерации число сотрудников судебных и правоох­ранительных органов составляетвесьма незначительное количество. К таковым можно отнести лишь сотрудниковаппаратов мировых судей, а также, если в субъекте Российской Федерации создантакой орган, как Конституционный (Уставной) Суд, то и со­трудников его аппарата. Такимобразом, данная конституционная норма решает проблему разграничения компетенциив сфере государственной службы лишь в части (причем, в весьма незначительной),а не в целом.

Во-вторых, согласно п. “н” ч. 1 ст.72 Конституции Российской Федерации в совместном веде­нии Российской Федерации и еесубъектов находится установление общих принципов организации системы органовгосударственной власти, которому, по мнению профессора А.Ф. Ноздрачева,сопутствуют вопросы организации госу­дарственной службы всоответствующих органах. Однако, указанная позиция не совпадает с мнениемКонституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу.

Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 37 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.