WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

В то время как политическое влияние производителей услуг в сфере здравоохранения и образования широко признано, вызывает опасения и совершенно другая сторона дела. Гораздо в большей степени, чем в других областях государственных услуг, качество обслуживания в здравоохранении и образовании зависит от мотивации и стимулов у самих производителей услуг. В большинстве государственных учреждений сферы услуг, где большое количество работников напрямую общается с населением, это общение в большей степени носит рутинный характер. Отчасти по этой причине достаточно сложно беспристрастно отслеживать и оценивать приложенные усилия работников здравоохранения, а тем более работников образования. Остро встают проблемы надзора. Таким образом, особенно важно учитывать влияние реформы на мораль и стимулы.

Интересы пользователей социальных услуг ограничены, прерывисты (во времени) и раздроблены. Большинство населения являются прямыми или опосредованными бенефициарами служб здравоохранения и образования, и поэтому оно (население) сильно заинтересовано в доступности, качестве и стоимости услуг этих отраслей, но обычно только в определенное время и в ограниченной направленности. Во многих странах родители детей школьного возраста организуют ассоциации, но эти ассоциации сфокусированы на совершенно конкретных школах. Родительские организации, которые хотят изменить политику в образовании (включая бюджеты), встречаются довольно редко. Точно так же и гражданские ассоциации, занятые медицинским обслуживанием. Исключением являются (в основном в богатых странах) организации хронических больных или инвалидов. Для таких клиентов, социальные услуги, отвечающие их потребностям, являются самыми главными в их жизни и носят постоянный характер. Подобным образом и проблема пенсий стала самой главной темой и постоянно занимает умы пенсионеров. Не только в богатых странах, но и в Аргентине, Уругвае, и в меньшей степени в Польше, Венгрии и в других развивающихся и посткоммунистических странах со стареющим населением, их ассоциации имеют сильное влияние.

Тенденции, способствующие переменам.

В противовес этим значительным сложностям на пути реформ в социальном секторе существуют и некоторые тенденции, способствующие переменам. Хотя опыт реформ в отдельных странах сильно различается, все-таки есть общее в истории проведения большинства реформ, в их числе: появление новых апологетов реформ, ослабление сопротивления заинтересованных групп и растущая восприимчивость к новым идеям.

Наиболее очевидными и центральными среди новых защитников реформы в социальном секторе являются министры финансов и другие высокопоставленные официальные лица, ответственные за экономическое благосостояние в целом. Как было отмечено в начале настоящей работы, реформы в социальном секторе всё более часто признаются как ключевые для консолидации структурных преобразований. Среднесрочные финансовые соображения диктуют необходимость в быстром росте эффективности социальных услуг и сделок. Там где привилегированные группы получали щедрые льготы, например, высокие пенсии при низком пенсионном возрасте для государственных служащих в Бразилии, или бесплатное высшее образование для детей социальной элиты - такие льготы, по-видимому, действительно надо было урезать. Но жесткие требование финансовой сбалансированности и демократической консолидации требуют систематических реформ, а не всеобщего сокращения бюджета. Более конкретные проблемы, привлекающие внимание экономистов, включают, как уже было замечено, необходимость в открытых экономиках иметь более гибкую и лучше образованную рабочую силу; в большинстве стран необходимость уменьшения высоких налогов на зарплату; а так же обещание (возможно во многих случаях преувеличенное) частичной приватизации пенсионных систем как меры увеличения сбережений и усиления внутреннего рынка капиталов. В странах Латинской Америки и за ее пределами министры финансов или ведущие экономические команды брали курс на продвижение реформ в пенсионной системе и в здравоохранении, и иногда в образовании.

Некоторые реформы социального сектора представляют интерес для частного сектора. Внутреннее и международное страхование и финансовые учреждения заинтересованы в частичной приватизации пенсионных систем. Прогрессивные группы бизнеса в Латинской Америке стали проявлять сильный интерес к реформам в образовании. На этом этапе, похоже, они менее заинтересованы в улучшении финансирования и в повышении качества системы здравоохранения, несмотря на прямое и существенное бремя налогов на доходы, направляемых в том числе и на медицинское обслуживание.

Негосударственные некоммерческие организации уже давно стали сторонниками увеличения числа и повышения качества социальных программ. В течение 1990-ых годов эти группы стали намного сильнее, к ним стали прислушиваться по всей Латинской Америке и в некоторой степени в странах Центральной и Восточной Европы. Некоторые негосударственные организации стали пионерами в области поиска новых путей финансирования и предоставления услуг лучшего качества.

Парадоксально, но возникающие частные рынки в образовании и медицинском обслуживании также призывают переосмыслить объем государственных услуг и роль государственного регулирования услуг частных поставщиков. В Латинской Америке изменение в государственных программах, начатое в 1970-ых годах, вынудило средний класс и даже более бедные слои населения, привыкших пользоваться государственными школами, поликлиниками и больницами, все больше обращаться к частным и кооперативным структурам. В некоторых частях Центральной и Восточной Европы частные школы и медицинское обслуживание завоевали популярность, как только были устранены юридические ограничения, и ухудшилось государственное обслуживание. Независимо от того нравятся эти тенденции или нет, возрастающая роль услуг частного сектора должна считаться одним из факторов изменения места традиционных структур в социальной сфере.

Все более возрастает влияние со стороны профессиональных ассоциаций, связывающих местных профессионалов с их коллегами за границей, и международных организаций на поиск альтернативных подходов к реформированию социальной сферы. Причем их взгляды на пути проведения реформ отнюдь не являются едиными. Мировой Банк, Внутренний Американский Банк Развития и Агентство США по международному развитию в той или иной степени настаивают на неолиберальных подходах; другие международные организации (например, Международная Организация Труда или Европейский Союз) зачастую придерживаются других принципов. Порой эта какофония идей и советов мешает выбору нужного направления. Однако в перспективе вливание новых идей в областях, которые долгое время были закрытыми и находились в застое, внесло значительный вклад в стимулирование изменений.

Сторонники реформ занимают все более активную позицию, а затянувшийся экономический кризис усилил восприимчивость к новым идеям среди широких слоев населения, а так же среди получателей прибыли в старой системе. Первоначально многие получатели долевой прибыли рассматривали финансовое давление, которое началось в 1980-ых годах, как временное. Инстинкт подсказывал им, что надо подождать, пока дела «вернутся в нормальное русло». Только по прошествии более чем десятилетия, в течение которого становилось все более очевидно, что «золотой век» никогда не вернется, они постепенно начали воспринимать идею, что радикальные изменения неизбежны. В середине и в конце 1990-ых еще более возрос интерес к альтернативным моделям, которые разрабатываются и рекомендуются местными «мозговыми центрами», профессиональными сообществами, а так же к советами и к поддержки, предлагаемой со стороны. Итак, роль новых моделей становилась все более решающим фактором в отношении пенсионной системы, но не в отношении реформ в образовательной системе или системе здравоохранения – этот пункт будет рассмотрен нами ниже.

III. Что произошло, как и почему

Пенсии: почему во многих странах реформы продвинулись вперед

Достижение изменений в устоявшихся пенсионных системах обычно является политически крайне сложным. Например, нынешнее правительство Германии видело пенсионную реформу как свою первоочередную задачу, однако до сих пор очень незначительно продвинулось в ее проведении. Президент Бразилии Кардозо израсходовал огромную часть своего политического капитала в попытке ввести умеренные изменения, и только для того, чтоб их постоянно срывали. Пенсионные реформы (как и реформы здравоохранения) были в центре внимания во время последней президентской гонки в США, однако перспективы их проведения остаются туманными.

Тем не менее, основные пенсионные реформы были реализованы во многих странах. Аргентина, Боливия, Колумбия, Сальвадор, Мексика, Перу и Уругвай провели основные структурные реформы в своих пенсионных системах в течение 1990-ых годов, Чили – еще в 1981, а Коста-Рика – в конце десятилетия.iii

В посткоммунистическом мире Польша, Венгрия, Хорватия и Латвия уже вошли в первоначальную фазу введения частных пенсионных фондов, а в ряде остальных стран разрабатывается законодательная база.iv

Некоторые страны Западной Европы и Азиатско-Тихоокеанского региона также провели структурные пенсионные реформы в 1990-ых; Швейцария и Великобритания сделали это немного ранее.

Во многих этих странах реформы подвергались сильной критике, и даже их сторонники признают, что остается много нерешенных проблем. Не берусь утверждать, что реформам всегда сопутствует успех, однако имеет смысл задать себе вопрос, что же делает их политически возможными.

Во многих случаях техническим специалистам еще задолго становится ясным, что старая система оказывается неприемлемой. Однако политические обстоятельства всегда пресекали ранние попытки реформ. В Уругвае, например, между 1985 и 1995 годами было предпринято четыре попытки пенсионной реформы. В 1996 году пятая попытка удалась. Что же изменилось, что позволило так стремительно развиваться реформам в 1990-ых годах

Хотя объяснения варьируются в зависимости от страны, в большинстве случаев сыграло решающую роль появление в начале 1990-ых годов ясно очерченной альтернативной модели, вместо традиционной выплаты пенсий из текущих доходов. В Чили пенсионная система была приватизирована в 1981 году, и к началу 1990-ых результаты этого преобразования привлекли широкое внимание и, в основном, были одобрены.v

В 1994 году Мировой Банк опубликовал книгу «Предотвращение кризиса старого возраста» («Averting the Old Age Crisis»), имевшую сильное влияние. Она защищала смешанный частно-государственный или «многостержневой» подход, включающий основные элементы чилийской модели. Большинство первоначальных предложений по реформированию были сфокусированы на экономии средств, но они были непривлекательны с точки зрения традиционной системы, так как увеличивали возраст выхода на пенсию или уменьшали размер пенсий. Новый подход обещал выгоды для экономных и более высокооплачиваемых индивидуумов, одновременно крепче привязывая размер пенсий к личным заслугам. Несмотря на финансовые затруднения в период перехода от системы выплаты пенсий из текущих доходов к многостержневой системе, экономисты были прельщены перспективой уменьшения в дальнейшем финансового бремени, увеличения внутренних сбережений и укрепления рынков капитала. Частные финансовые учреждения, почувствовав в будущем большие возможности, неявно, а иногда и открыто, поддерживали новые идеи реформы. В более широком смысле, многостержневой подход показал четкую альтернативу системе выплаты пенсий из текущих доходов, и тем самым продемонстрировал возможность компромиссов. Практически ни одно правительство, принявшее пенсионные реформы в 1990-ых, не скопировало чилийскую модель, но почти каждое из них находилось под влиянием этой модели и ее версии, модифицированной Мировым Банком.

В Венгрии, Польше, Аргентине, Уругвае (и в менее категоричной форме в некоторых других странах) восприимчивость к новому подходу была усилена широко распространенным у населения убеждением, что старая система развалилась и не подлежит ремонту. Молодые работники зачастую были уверены, что ко времени из выхода на пенсию, старая система буквально ничего не сможет им предложить.

Таким образом, новая модель получила поддержку среди отдельных категорий населения, и привлекла влиятельных игроков внутри и вне правительства делать на нее ставку. Более того, реформаторы доказывали, что новая модель не представляет угрозы основным оппонентам прежних вариантов реформы: то есть пенсионерам и тем работникам, которые через несколько лет выходят на пенсию. Новые системы не ущемляют права тех, кто уже вышел на пенсию, и незначительно влияют на тех, кто скоро станет пенсионером (например, путем постепенного увеличения пенсионного возраста). В ряде стран конституционные положения и решения судов запретили урезание приобретенных прав. Озабоченность пенсионеров, как правило, вызывала индексация пенсионных выплат по уже действующим вариантам старой системы. Кроме того, внушало беспокойство, что финансовые нагрузки при переходе к новой системе повлекут снижение пенсий, но острота данного аргумента была во многих странах снята тем обстоятельством, что экономические трудности уже дали такой эффект. Короче говоря, в ряде стран реформы пенсионных систем не вызвали сильного сопротивления.

Однако рабочие профсоюзы зачастую боролись с реформами по нескольким причинам. Во многих странах пенсионеры могут оставаться членами профсоюзов; в некоторых случаях ассоциации пенсионеров присоединены к профсоюзам. Кроме того, многие профсоюзы уже имеют довольно долгую историю поддержки программ, ориентированных на равенстве и социальной солидарности. Им не нравится акцент на индивидуальную ответственность, лежащий в основе новой пенсионной реформы. Кроме того, вызывало озабоченность, что пенсионные фонды, управляемые частным сектором, будут стремиться к свой прибыли в ущерб безопасности сбережений работников. В некоторых странах, например в Венгрии, профсоюзы имели, кроме всего прочего, свои сильные финансовые интересы в старой системе. Однако в других странах, как это было в Аргентине, некоторые профсоюзы видят в предложенных реформах большие финансовые возможности для себя (то есть, они могут основать свои собственные пенсионные фонды и управлять ими). В некоторых случаях профсоюзы тесно сотрудничали с институтами социального страхования, и при построении новых систем были вынуждены подвергнуться очень серьезным изменениям. Но одного сопротивления профсоюзов было недостаточным, чтобы помешать проведению реформ.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.