WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 |

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА

Доклад на международной конференции

"Посткоммунистическая Россия в контексте мирового социально-экономического развития"

Джоан Нельсон

Член-корреспондент,

Научный сотрудник

Центра Вудро Вилсона

При Смитсоновском Институте,

Школа международной службы

Американского Университета

Вторая фаза перестройки и политика реформ в социальном секторе: региональные перспективы

Москва

1-2 декабря 2000

I. Усиление внимания к реформам в социальном секторе

Еще в начале 1990-ых годов фундаментальные реформы в социальном секторе не стояли на повестке дня большинства развивающихся, полуиндустриальных и посткоммунистических государств. Сегодня же эти реформы являются приоритетным направлением во многих странах Латинской Америки, Центральной и Восточной Европы. Практически везде все более возрастает осознание их значимости. Рост внимания к ним отражает несколько тенденций.

Во-первых, реформы в пенсионной системе, здравоохранении и образовании все чаще воспринимаются как решающие в деле консолидации общества после болезненных мер во время переходных периодов, доминировавших в программах правительств в 1980-ых и начале 1990-ых годов:

– В странах, где происходит быстрое старение населения, как в Южном Конусе Южной Америки и большинстве стран Центральной и Восточной Европы, где пенсионная система по типу выплаты пенсий из текущих доходов содержит серьезную угрозу для сбалансированности бюджета, которая и так достигается с трудом. Кроме того, некоторые реформаторы рассматривают частичную приватизацию пенсионных систем как весьма действенную меру для увеличения сбережений и укрепления рынков ценных бумаг.

– Как пенсионная, так и большая часть систем здравоохранения, во многих странах финансируются за счет налогов с заработной платы. В отдельных случаях эта сумма достигает чуть ли не половины получаемой зарплаты. Такого рода высокие налоги являются барьером как для инвестиций в целом, так и для инвестиций в трудоемкие отрасли в частности.

– Более открытые и конкурентоспособные экономики нуждаются в более квалифицированных трудовых ресурсах. Это может быть достигнуто только путем лучшего и разнообразного образования.

Структурные изменения и экономическая либерализация создали новые социальные потребности, в то же время подорвав возможность старых систем адекватно реагировать на них.

– Изменения на рынках рабочей силы и в структуре экономики означают, что рабочие все чаще меняют место работы и место жительство. Все больше людей работает в неформальном секторе, либо лишь частично занято в формальном секторе. Такие тенденции уменьшают объемы и адекватность пенсий и услуг в здравоохранении, когда они привязаны к работе в определенной компании, и подрывают эффективность систем социального страхования в формальном секторе в большинстве стран Латинской Америки.

– При более открытых экономиках и при возрастающем объеме и непостоянстве потоков международного капитала увеличивается уязвимость страны перед кризисами, возникающими за пределами самой страны – подобно тому, как это наблюдалось во время Азиатского кризиса и немного ранее Мексиканского кризиса.

– Заново возникающие или расширяющиеся частные рынки пенсионных систем, образования и здравоохранения (возникающие обычно спонтанно даже при отсутствии коренных реформ) также создают давление, призывая переосмыслить объем и роль государственного обеспечения услуг и государственного регулирования частных поставщиков услуг.

Третий круг тенденций уже политического плана также подогревает усиленный интерес к реформам в социальном секторе. Повсеместно, как в Латинской Америке, так и в Центральной и Восточной Европе, экономические реформы, ориентированные на рынок, были начаты совместно с переходом к более открытым демократическим политическим системам. Усиление внимания к социальному сектору во второй или на последующих фазах перехода носит, безусловно, не просто технократичный характер, но и отвечает на политические давления, включая отрицательную реакцию на стратегию открытого рынка. В общих чертах, большинство населения в странах со средним доходом, первоначально принявших экономические реформы, теперь задает себе вопрос: «Какое же общество мы пытаемся создать» В Латинской Америке опросы общественного мнения приводят в замешательство, показывая уровень населения, ощущающего экономическую незащищенность и чувствующего необходимость социального страхования. Такого рода уровень остается практически неизменным независимо от принадлежности к группе с большими или меньшими доходами.i Также вызывает серьезные опасения усиливающееся неравенство как в Латинской Америке, так и, возможно даже еще в большей степени, в Центральной и Восточной Европе.

Несмотря на такие аргументы, в большинстве стран Латинской Америки и Центральной и Восточной Европы реформы в здравоохранении и образовании по большей части остались частичными или ограниченными. Оказалось, что провести любые более решительные изменения крайне тяжело, и они всегда подвергаются сильным искажениям, возвращающим все в первоначальное состояние.

Основополагающие систематические изменения в пенсионной системе были приняты приблизительно в дюжине стран Латинской Америки и посткоммунистического мира в течение 1990-ых годов. Но в других странах этих регионов, так же как и в остальных частях мира, невероятно тяжело изменить коренным образом пенсионные системы. Проблемы с реформами в социальном секторе не являются отличительной чертой развивающихся и посткоммунистических стран: практически каждая индустриальная демократия сталкивается в большей или меньшей мере с подобными трудностями. Почему же так особенно трудны систематические реформы в социальном секторе Многие причины хорошо известны; однако другие не так часто осознаются. Почему основные изменения в пенсионной системе продвинулись вперед во многих странах, в то время как здравоохранение и образование забуксовали И, наконец, какие факторы, и какие тактики сделали возможным принятие реформ и претворение их, хотя бы частично, в жизнь

II. Благоприятные факторы и тенденции

Политика комплексных институциональных реформ.

Проблемы, связанные с социальными реформами, в большей степени проявляются и в других областях, требующих масштабных институциональных и организационных изменений. Стоит подумать о разнообразии в спектре реформ, определяемом следующими характерными чертами:

i. В какой степени перемены проходят по четкой модели, поддерживаемой устойчивым техническим консенсусом.

ii. Количество и разнообразие игроков, которые должны сотрудничать для создания и внедрения основных изменений.

iii. Время, необходимое по техническим соображениям для проведения реформ в жизнь (например, продолжительная серия последовательных шагов), даже если не было задержек, вызванных политическими причинами.

iv. Какого рода и какое количество информации потребовалось для настройки и применения каждой удачной стадии реформы, и насколько к тому моменту уже существовали механизмы для сбора такого рода информации.

v. Очевидные убытки при отсрочке в проведении реформ.

С одной стороны этого спектра лежат, несомненно, макроэкономические реформы, в основном направленные на изменение цен. В случае инфляции, такого рода меры принимаются исходя из четкого технического консенсуса. Они могут быть приведены в действие несколькими высокопоставленными в сфере экономики лицами (с поддержкой политической элиты), и их результаты следуют немедленно. Отсрочка в начале макроэкономических реформ влечет за собой крайне высокие материальные потери, влияющие на уровень жизни населения напрямую и незамедлительно.

Приблизительно где-то в центре спектра лежат реформы, касающиеся больше организационного реструктурирования и правовых изменений: например, реформы финансового сектора. Основные принципы реформ финансового сектора хорошо сформулированы, дискуссия может касаться только конкретизации реформ для адаптации ее к особенностям определенной страны. Более широкий круг игроков (правительств и частный сектор) вынуждены сотрудничать для выработки реформ, и возможно, что уйдут месяцы и даже годы, чтобы их провести в жизнь. Такого рода реформы также требуют значительного объема детализированной информации; механизмы сбора и анализа такого рода данных зачастую еще необходимо создать или обновить. Отсрочка этих реформ предполагает определенные прямые убытки для некоторых групп, при этом не прямые и/или с временным запозданием и зачастую неопознанные затраты для остальных.

В самом дальнем конце этого спектра лежат системные реформы в образовании и в здравоохранении. Совершенно очевидно, существуют различные модели, сложившиеся под влиянием национальных и региональных традиций и исторических факторов. Еще важнее, что среди технических специалистов существует довольно ограниченный консенсус относительно основных принципов реформы. Некоторые концепции имеют достаточно широкое признание: например, идея, что оплата за медицинские услуги должна следовать за лечением пациента, а не выделяться поставщикам медицинских услуг из бюджетов. Но зато эксперты ожесточенно спорят о достоинствах, скажем, систем здравоохранения с единым плательщиком. Существует только частичное согласие относительно принципов, которые должны диктовать степень и вид приватизации или децентрализации.

Даже после того как достигнуто первоначальное согласие об общей направленности действий, проведение этого курса крайне осложнено. Обычно в процесс вовлечены как министерства, так и законодательные органы на национальном, региональном и местном уровнях. Даже реформы, пытающиеся увеличить эффективность и сэкономить средства, зачастую имеют высокие предварительные затраты. Не только Министерство финансов, но и зачастую финансовые власти более низкого уровня должны действовать сообща. В то время как изменения в финансовой структуре могут быть введены сравнительно быстро, изменения в организации и поведении чаще всего занимают годы, даже десятилетия. Важные аспекты быстрой реформы сектора здравоохранения в Колумбии, начатой в 1993 году, вводились постепенно. Даже во время авторитарного правления Пиночета в Чили, некоторые аспекты реформы образования заняли десятилетия. Требуется огромное количество детализированной информации для уточнения пройденного и моделирования последующих этапов. Большая часть информации не доступна без создания новых структур для ее сбора. Все эти осложнения усиливаются тем обстоятельством, что очевидных и неминуемых убытков от затягивания реформ не существует.

Эти характерные черты – отсутствие общепризнанной модели, долгосрочное планирование, большое количество игроков, объемные информационные требования, малая очевидность потерь при задержке в проведении реформ – влияют на политику реформ в социальном секторе. Если многие игроки должны кооперироваться для проведения реформ в жизнь, любой из них может ослабить или совсем остановить реформу. Другими словами, слишком много игроков, которые потенциально могут наложить вето. Кроме того, большое количество игроков увеличивают затраты на принятие решения и обеспечение исполнения. Если же реформа занимает многие годы, то существует большое количество потенциальных возможностей на ее запрет. Долгосрочное планирование также означает, что определенное время выгода от реформ не будет достаточно очевидной для пользователей. Если тем временем игрокам приходится нести расходы, то они будут противиться реформам. В любом случае, достаточно сложно мобилизовать коалиции, заинтересованные в реформе, в противовес оппозиции, не желающей нести бремя дополнительных капиталовложений. Информационные нужды также влияют на развитие реформы. Недостаток информации может завести в тупик, новая информация может изменить отношения к реформам и инициировать дискуссию. Процесс реформы носит не линейный (за решением следует реализация), а итеративный характер.

Большая продолжительность и время начала реализации сложных институциональных реформ также влияет на возможность их проведения. Такого роды реформы редко начинаются во время финансового кризиса или на ранних стадиях программ по стабилизации и реструктуризации.ii К тому времени, когда принимаются наиболее сложные институциональные реформы, и в особенности реформы социального сектора, политический контекст уже изменен по сравнению с тем, какой присутствовал во время раннего кризиса. Законодатели, группы общих интересов и широкие слои населения все менее склонны давать технократам возможность все решать и все более склоны отстаивать свои права и взгляды. Короче говоря, наиболее сложные институциональные реформы происходят скорее в атмосфере «обычной политики», а не во время «окон возможности», как их назвал Лешек Балцерович.

Характерные политические особенности реформ социального сектора.

Некоторые особенности социальных секторов еще более усложняют системные изменения.

Привычка является очевидным препятствием для реформ социального сектора. Привычными нормами являются блага, гарантированные законом или даже конституцией государства, и рассматриваются не как привилегии, но как права. В отношении пенсий существуют, кроме того, и дополнительные моральные претензии: работники и пенсионеры верят (зачастую ошибочно), что они выплатили сполна или даже переплатили в течение своей рабочей жизни те деньги, которые они получают после выхода на пенсию. В посткоммунистическом мире старые работники уверены, что их пенсии (и прочие блага) предоставляются им за то, что в течение своей жизни они работали на низких государственных зарплатах.

Довольно часто на пути реформ воздвигаются барьеры со стороны производителей услуг, использующих сильную организацию, высокий социальный статус, или и то и другое. Доктора и ректоры университетов зачастую могут использовать свои социальные связи и статус для отмены или ослабления реформ. Учителя и работники здравоохранения часто являются основными крупнейшими категориями бюджетных работников; в большинстве стран Латинской Америки они имеют сильные профсоюзы. (Однако имеет большое значение, существует ли один профсоюз или несколько, насколько они связаны с политическими партиями и как они соотносятся с ключевыми министерствами). Следует отметить, что производители услуг часто сопротивляются реформам не только потому, что изменения носят разрушительный характер и могут угрожать их доходам, но так же и потому, что они видят, что реформы меняют профессиональные стандарты.

Pages:     || 2 | 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.